中国养老服务业发展困境与对策研究

张颖熙　夏杰长

一、中国养老服务供给缺口巨大

全国老龄工作委员会办公室于2006年发布了《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》的权威报告。《报告》认为，自1999年中国进入老龄社会开始，老龄化程度持续加深，中国老龄化问题将逐渐加剧。按照快速老龄化、加速老龄化、稳定高龄化三个阶段划分来看，报告预测从2001年到2050年，中国年均新增老年人口高达600万左右。但从实际数据来看，与老龄委的预测相比较，中国人口已经提前进入加速老年化阶段。2008年，全国新增60以上老年人口激剧增加，由2007年的439万增至649万（同比大增47%），此后一直保持新增700万以上的高净增长水平。再从新增65岁以上老龄人口数量来看，2010年，同样由2009年的353万激增至574万（同比大增62%），此后年份均保持新增400万以上的水平。这些数据清楚地表明，中国“加速老龄化阶段”实际上已经在2008—2010年间提前到来，老龄化的压力已经迫在眉睫。清华大学公管学院就业与社会保障研究中心课题组发布的《中国老龄社会与养老保障发展报告（2013）》中也明确提出，“按照实际赡养比观察，受1963年生于高峰和女性50岁退休政策影响，中国在2010年即提前15年进入深度老龄社会，企业职工养老保险在2013年后，难以维持3：1的赡养比，可能提前20年进入超级老龄社会”。

从长期来看，由于我国1949—1970年的第一、二波婴儿潮出生的人正逐步迈入老年（相继于2009—2030年进入老年），而且80年代计划生育政策使得新生人口数量骤降，使得未来20年中国老龄化进入“加速陡峭坡”，预计2030年60岁以上人口占比将接近30%。

随着“深度老龄化”阶段提前来临，老龄服务领域凸显的是中国庞大的养老服务需求，而各种养老方式的服务供给都存在巨大的缺口，中国养老服务业发展形势十分紧迫。

2006年以来，养老床位数量的年均增速保持在10%以上，千名拥有数量从2007年的13.9张增至2013年24.4张，8年内增长了75%。但是，如果考虑到实际入住率，有效的千人拥有数量从2007年的11.2张增至2012年15.2张，提升幅度仅为36%。因此，从有效千人拥有数量来看，中国远低于发达国家50‰至70‰的平均水平。另外，2013年平均入住率降至62%，说明中国养老服务业的运营能力也存在不足。

二、制约中国养老服务业发展困境分析

当前我国养老服务业发展处在初级阶段，在产业分类管理、行业标准、服务体系、支付能力、运营效率等方面存在明显不足。只有坚持系统性分析方法，才能杜绝“头痛医头、脚痛医脚”片面性思维，厘清产业发展问题的根源，从而提出针对性举措。

（一）分类管理界定不清

当前，我国对养老机构实行营利性、非营利性的分类管理制度，非营利养老机构能够获得较多的政策支持。但是，政策对于营利机构、非营利机构内涵界定并不完备，主要是规定非营利机构的盈余不能用于分红，只能用于养老机构的维护与发展等，缺少对非营利机构、营利机构在资本真实属性、市场分工定位等方面的相关规定，从而带来了市场管理秩序的混乱。

一方面，社会资本的“政策套利”行为。我国社会资本大多是以追逐利润为目标，进入养老产业，显然不是单纯为了回报社会，但为了获得在建设用地、投资补贴、税收优惠等方面优惠政策，不少追求投资收益的民办养老机构也纷纷注册为非营利机构，然后通过种种方式输出利益。这导致政府相当稀缺的公益性资源流向了所谓的民办“非营利机构”，扭曲了激励支持政策的本意。另一方面，养老机构间的非公平竞争。由于非营利性机构，特别是公立机构由于享受的政策补贴等优惠政策最多，处于市场优势地位，而所有养老机构在服务对象上基本没有区别，这就严重挤压民营机构（特别是民营营利机构）的生存空间，突出表现为公办机构的“一床难求”与民办机构的低入住率并存。例如，公办的北京第一福利院只有养老床位1100张，尽管只对北京户籍的老年人开放，但登记排队人数连年攀升，2008年为1000人，2013年底则高达1万多人，2014年已经暂停入住登记。而另一方面，民办养老机构却呈现入住不足的现象。据“北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题组调查显示，2006年北京市民办养老服务机构的平均入住率为68.3%，其中半数左右未达到上述水平。因此，由于分级管理的界定不清晰，优惠政策很大程度上成为一种“撒胡椒面式”的普遍性补贴，保障性部分与高端性部分市场界限缺失是造成市场秩序混乱的根源。

（二）行业标准缺失

从养老服务业的产业标准来看，目前只有《老年人社会福利机构基本规范》，且在各项服务、收费标准、经营管理、卫生条件等方面仍缺乏统一的行业标准。更为重要的是，当前缺少入院健康评估、分级护理服务等关键性行业标准。行业标准缺失对投资环境带来了负面影响。一方面，造成“柠檬市场”效应。由于缺乏统一的服务标准的制约，使得养老机构之间开展市场竞争时，往往不顾服务质量，竞相降低价格，开展恶性市场竞争，甚至出现“劣币驱除良币”现象，使养老服务市场成为低服务质量养老机构充斥的“柠檬市场”。另一方面，抑制高端市场发育。部分由于缺乏分级服务标准的原因，目前的养老机构多以收养自理老人为主，针对半自理、不自理、失智老人的护理型养老机构偏少。根据浙江民政厅的统计，当前护理型养老机构的占比不足20%，远低于占比40%的规划目标。

（三）护理保健服务欠缺

由于缺乏分级护理标准与规范，养老机构不能从日常生活自理能力、精神行为能力、健康状况等方面对老人进行全面评估，从而确定每个老人的照护需求并制定出相应的细化服务内容。从护理人员数量上看，江西省民政厅一项调查显示，2012年江西省入住民办养老机构老人为8800人，而一线护理人员仅1251人，相当于平均7个老人才有一个护理人员，护理人员严重短缺。囿于医疗服务的高投入、高专业、高风险，不少民办养老机构无力为老人提供医疗服务。即便一些民办养老机构开设了医务室，但由于医务室一般不能使用医保卡结算，老年人若需药物和基本医疗，还需另外支付费用，这在一定程度上加重了入住机构老人的费用负担。应该说，护理保健服务是养老机构的“核心产品”，护理保健服务数量不足、质量低下，导致真正需要护理保健服务的老人，特别是半自理、不自理的老人的需求得不到满足，这显然严重制约了养老服务行业的良性发展。endprint

（四）有效支付能力不足

从实际支付能力看，据估计，2010年，在上海建立一所严格符合国家标准和劳动法规的养老院，每月人均基本成本超过3500元，而同期上海企业职工月均养老金为1850元。至于一些规模大、服务条件好的民办养老机构的费用，更远远超出老年人可以承担的范围。北京的中高端养老机构—爱暮家，每月收取的费用包括房费、服务费、餐费、护理费等，最低费用为每人每月5000元左右。若老人不能自理，需要专人护理时，费用可高达上万元。但2014年北京市企业职工的平均每月养老金仅为3050元，这说明大多数老人没有进入中高端养老机构的经济实力。江西省等多个省份调研也证实，当前民办养老服务机构的收费基本高于当地平均退休收入水平，不少地方的平均企业退休金仅为养老机构收费的一半。因此，在政策保障体系尚未建立并发挥作用之前，支付能力不足是影响有效需求扩张的刚性因素。

（五）投资运营效率低下

养老服务业属于高投资行业，据测算，综合不同区域、不同条件的民营养老机构来看，一张床位的成本大约在10万元—15万元，一个50床位规模的养老机构初始投资就在500万以上。养老服务业有着投入资金多、资金周转慢、收入利润低等行业特点，但在当前的政策与市场条件下，社会资本主要依靠自有资本和有限的银行贷款，缺乏与行业特点相适应的长期资金投资的投融资机制，构成行业发展明显的外部“金融约束”。因此，虽然投资前景看好，但投资与运营效率低下使得养老服务业往往“叫好不叫座”，目前仍处在高度分散化的初级发展阶段，实际上还缺少一种成熟商业模式的支撑。

三、突破养老服务业发展困境的对策建议

（一）厘清市场秩序，加强牌照管理，确立良性竞争格局

厘清市场秩序，应当明确回答以下两个核心问题：

一是政府、社会资本在养老服务产业中职责、市场定位分别是什么？当前的现实是，政府与社会资本的分工不明确，政府、社会资本举办的养老机构在接受老人范围上没有区别。对此，我们建议借鉴一般国外发达国家的经验，由政府负责保障性“兜底”职责，即主要接受低收入、失能失智老人;而社会资本则面向其他一些生活能自理和半自理的老年人，重点建设供养型、养护型的养老机构，为入住老人提供个性化养老服务。

二是社会资本的“逐利性”与“非营利”能否“兼容”？按照当前政策，社会资本投资养老机构可以选择非营利性质（在民政部门注册为民办非企业法人）或者营利性质（在工商部门注册为企业）。但在实际上，很多社会资本注册非营利机构，并不是真正放弃资本追求利润的动机，而是为了争取优惠政策而采取的“政策套利”行为。长期来看，这类社会资本的非营利机构，未来极可能采取盲目扩大规模、内部人控制、转移盈余等方式“暴露”其逐利性资本特性。对此，我们建议加强非营利牌照管理，从当前依据投资床位数量的“前向补贴”政策转向依据定期审核评估结果的“后向补贴”政策，杜绝“政策套利”行为。

（二）加强顶层设计，完善产业标准与制度体系，打造良好发展环境

加强养老服务业的顶层设计。养老服务业涉及到民政、财政、税收、国土、城建、价格、质检等多个方面，由于缺乏协调机构，当前的养老政策往往政出多门，政策过于碎片化。而在发达国家多设有专门的老年管理机构，例如美国在卫生与公众服务部设立了老龄局，负责老龄产业发展的规划和引导，日本主管经济的通产省设有“养老产业室”，专司养老产业发展。建议中国在民政部下设“养老产业司”，专门负责养老产业的顶层设计、产业规划与产业政策协调。

完善产业标准与制度体系建设。当前我国的法规体系远远落后于改革发展的需要，现有法规体系不仅陈旧过时，而且相当不完善。建议应当加快建立一整套全国统一的、完善的法规体系，重新修订老年福利和养老保险的法律，完善社会保障体系并逐步提升老年保障水平，培育养老服务市场;高度重视产业标准，制定老龄商务伦理纲领，建立银色标志制度，制定机构准入标准、入院评估标准、分级护理标准、服务费用标准等。

（三）构建护理保健体系，引入护理保险制度，夯实产业发展基础

构建护理保健人才体系。当前养老护理专业人员的数量严重缺编，远不能满足行业发展需要。既要加快人才体系建设，特别是纳入高职高专院校教育体系，为社会培养高素质的护理人才;同时也要充分考虑到护理岗位的公益性特点，切实提高护理人员的社会地位和薪酬待遇。建议政府设立养老护理公益性岗位补贴，用于直接补贴护理人员。

引入护理保险制度。和医疗费用一样，长期护理费用也是一笔巨额费用支出，应当构建一个合理的费用支付体系。发达国家普遍建立了护理保险制度，实现养老费用保险化，化解了个体承当费用的风险。特别需要指出的是，保险护理制度对于养老服务业的规模化、社会化、产业化发展的意义十分重大。日本于1997年出台《护理保险法》，是世界上第一个建立护理社会保险制度的国家，这一制度极大地促进了日本老龄产业的发展。据统计，2007年日本从事家庭护理和在设施护理中工作的人员就已突破100万，超过了在汽车产业工作的职工人数。建议我国尽快建立养老护理保险制度，形成个人、政府和保险公司等共同参与的风险分担机制，开拓居家养老服务业的市场空间，形成机构养老服务业、居家养老服务业共同发展格局，发挥养老服务业在国民经济中的支柱地位和作用。

（四）关注老年人口收入国情，实行消费端补贴，提升消费支付能力

从人口结构上看，当前65岁以上老人，以30、40年代人群为主，这些人大都在90年代左右退休，所以大多数没有经历过改革开放后最重要的财富积累阶段。根据波士顿咨询公司、建行私人银行于2012年底发布的《中国财富管理市场》报告显示，国内高净值客户（家庭可投资资产在600万元人民币及以上）当中，60岁以上高净值人士占比仅为6%。而在经济发展比较成熟的国家，家庭财富一般随着户主年龄增长而增加，例如，2011年，皮尤研究中心的社会和人口趋势报告就显示了这一趋势，2009年美国55—64、65以上年龄组别的资产净值分别比45—54年龄组别的资产净值高出43%、35%。

制约中国养老产业发展的一大刚性因素是消费支付能力，除了养老服务的社会保障水平外，养老服务的消费能力主要取决于老年人口的财富收入水平。建议从国情出发，针对不符合“兜底”条件的低收入老人，可以向政府申请养老服务费用补助，防止占人口比重更高的非保障类、非高收入的“夹心层”社会福利受损。

（五）推动投资与运营分离，引导服务管理专业化，创新商业运作模式

实现前期投资、后期运营的适当分离。在现实中，往往把前期投资运营和后期运营中遇到经营问题混为一谈。实际上，养老服务业与酒店业非常类似，都是高投资、低回报行业。建议借鉴酒店投资方、酒店管理公司两者分离的模式，在产业政策导向上，注重引导培育一批专业化、品牌化的养老服务运营管理公司。

创新商业运作模式。美国在探索养老机构市场化投资方面最为成功，其最重要的经验就是引入金融机构特别是养老产业投资基金（REITs）、私募基金作为投资商。本质上，由于养老机构的物业资产升值、运营回报都十分稳定，同时REITs具备良好的资产流动性、安全性，从而吸引了大量的长期投资资金。例如，在美国排名前十的养老机构拥有者中，REITs和私募基金占据主导地位，其中仅REITs就达到了5家。因此，建议我国加快资产证券化进程，出台相关支持养老产业投资基金进入养老服务业的产业政策，引导长期资金进入养老服务业，努力构建更为市场化的现代商业模式。

注：

[1]千人拥有数量=千人拥有床位数量*入住率

[2]杨团、唐钧、张时飞等：“北京市社会福利社会化面临的问题与对策”，北京市民政局委托课题，2007年

〔本文是国家社科基金青年项目“新型城镇化背景下扩大服务消费制度联动研究”（项目编号：13CJL046）的研究成果〕

（作者单位：中国社科院财经战略研究院）endprint