地方政府耕地保护义务量配置与对策研究

蔡燕培，许 实，方 斌，4

（1.南京师范大学新型城镇化与土地问题研究中心，江苏 南京 210023；2. 江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心，江苏 南京 210023；3.中国土地勘测规划院，北京100035；4.江苏省物质循环与污染控制重点实验室，江苏 南京 210023）

地方政府耕地保护义务量配置与对策研究

蔡燕培1，2，许 实3，方 斌1，2，4

（1.南京师范大学新型城镇化与土地问题研究中心，江苏 南京 210023；2. 江苏省地理信息资源开发与利用协同创新中心，江苏 南京 210023；3.中国土地勘测规划院，北京100035；4.江苏省物质循环与污染控制重点实验室，江苏 南京 210023）

研究目的：通过对全国31个省地方政府耕地保护义务量测算结果分析，构建耕地保护对策，以期为强化地方政府的耕地保护责任提供政策建议。研究方法：借鉴前人研究成果，采取情景分析法，按照情景分析——态势评价——政策建议的研究思路，测算各省在不同情境下的2030年政府耕地保护义务量，并针对分析结论提出政策建议。研究结果：（1）通过与中国2020年耕地保有量对比分析，8种情景下，2030年的国家耕地保护义务量基本可以满足需求；（2）东部地区与西部地区基本无法满足各省自身粮食需求，中部地区可实现供需平衡，并略有盈余；（3）东部与西部粮食需求无法实现的原因有差异，中部地区应成为中国耕地保护重要区域。研究结论：对三大经济带应采用差别化的耕地保护政策。东部地区应以调整粮经比、加大耕地利用强度为主要对策，中部地区应以加大粮食直补和建立东、中部直补途径，西部地区则以提升耕地质量为主要路径。

土地管理；耕地保护；法定义务量；情景分析法

1 引言

自20世纪70年代的世界性粮食危机之后，粮食安全问题逐步引起各国政府的重视，耕地作为粮食生产的根本载体，也就成为各国政府竭力保护的对象。经济发达地区因城镇化程度高，城市建设不断推进，已难以落实国家下达的耕地指标；而经济落后地区因种粮效益较低，也千方百计地发展工业，耕地保护形势严峻，能否切实保护好耕地，地方政府有不容推卸的责任。根据联合国发布的《世界人口展望：2012年修订版》中预测2030年中国人口达到顶峰，研究从满足人口基本粮食消费量入手，以2030年作为中国人口高峰年，探讨国家耕地需求总量及各地政府耕地保护义务量，对保障中国的粮食安全无疑具有十分重要的作用。

近年来，许多学者在对人粮关系、耕地保护经济补偿机制、耕地保护过程中的政府职能等作了深入研究。如张晶对2020年中国人粮关系情景进行分析，预测中国2020年现有耕地的人口承载力[1]；刘忠等则从人口密度与土地利用的关系出发，将省区级粮食产量分布到空间网格上，探讨粮食空间分布规律[2]；方斌等以全国各省耕地综合价值为基础，建立了耕地易地补充理论[3]；姜广辉在对耕地利用经济过程与相关利益主体损益关系分析的基础上，提出耕地保护经济补偿机制[4]；蔡运龙针对农村转型进程中出现的问题，探讨了耕地经济效益、生态服务功能及政府管理机制[5]。这些研究在耕地保护上都有很强的指导意义，但基于人粮关系配置政府耕地义务保护量的研究文献则鲜有发现。

本文以省行政区为单元，按情景分析—态势评价—政策建议的研究思路，以31个省市（不包含港、澳、台地区）未来人口对粮食需求为切入点，探讨中国人口高峰年，各省耕地保护义务量，并与《全国土地利用总体规划（2006—2020年）》下达各省2020年的耕地保有量进行对比，判定各省耕地保有量与义务量的差异，进而提出相应的对策措施。

2 研究方法

2.1 情景分析法

情景分析法又称为情景描述、未来场景术等，它是在对经济、产业或技术的重大模拟中设置各种关键性的假设，运用数据间相互作用关系，推理未来各种可能发生的情景[6-7]。本文涉及到许多人粮关系方面的关键变量，这些变量存在大量的历史数据，但这些数据受社会发展的影响具有不定性，而且这些关键变量间的关系在未来发展中并不一定与实际一致，利用情景分析法可以设定不同情景，让管理者从这些情景中找出未来变化的趋势，识别对政府耕地义务保护量有重要影响的因素，并提出应对措施。

2.2 耕地需求模型

本文主要是在对未来粮食需求量和粮食生产潜力进行综合分析的基础上，测算2030年各省地方政府所应承担的耕地保护量，研究称其为政府耕地保护义务量。测算方式：（1）预测中国2030年人口总数和人均粮食消费量测算未来粮食消费总量；（2）根据2004—2012年各省粮食生产能力确定未来中国粮食生产潜力；（3）通过未来粮食消费量与粮食生产潜力计算各省所需耕地面积。

基于粮食安全策略的耕地需求预测：式1中，S为耕地需求量，q为粮食作物总需求量，p为粮食作物单产，f表示粮食作物复种指数，k为粮作比，即粮食播种面积与农作物播种面积之比。

3 数据来源与预处理

3.1 数据来源

文中所需人口数量、人口增长率、人均粮食需求量、粮食单产、农作物播种面积、粮食种植面积、粮食生产能力等主要数据均来源于“中经网统计数据库—分省宏观年度库”中的2004—2012年各省相应数据分析[8]，复种指数来源于中华粮网的遥感监测数据[9-11]。

3.2 数据预处理

3.2.1 人口预测 人口预测是以规划区域或单位的人口现状为基础，对未来人口的发展规模进行合理的预测[12]。本文以2012年各省人口为基数，2004—2012年各省人口增长率的最高值、平均值为情景增长率测算未来人口情景高值和低值。测算模型：

式2中，H为预测年人口，h为人口基数，r为人口年增长率，t为预测期年数。

3.2.2 人均粮食需求量 人均粮食需求量的变化主要取决于人均收入的变化[13]。为方便计算，本文使用全国平均经济水平，即利用全国人均粮食消费水平计算不同经济区域粮食消费总量。国内外许多学者对中国人口未来粮食消费水平作过预测[14]。梅方权预测2030年中国人均粮食需求量为420—450 kg，农业部软科学委员会预测为426 kg，国家食物与营养咨询委员会预测2030年中国食物安全目标为472 kg/人。本文将450 kg作为2030年人均粮食消费量。

3.2.3 粮食播面单产 粮食播面单产简称粮食单产，是全年粮食产量与粮食播种面积之比[1]。一般通过对历史年份现实单产量进行趋势外推预测未来粮食单产。对2004—2012年31个省份粮食产量进行分析，全国粮食单产平均值变化较为平稳，但各省变化趋势较为复杂，无法进行拟合预测，本文选取2004—2012年各省平均值作为2030年情景分析的粮食单产最低值，各省最高值为情景分析高值。

3.2.4 粮作比例 粮作比例是粮食作物播种面积与农作物总播种面积之比，其主要受粮食市场供求、粮食收益水平等因素影响[1]。对2004—2012年的31个省份粮作比例进行分析，各省份2004—2012年粮作比例变化平稳，本文计算2004—2012年的分省粮作比例均值作为各省2030年粮作比例低值，粮作比例最高值作为情景分析高值。

3.2.5 复种指数 复种指数受自然条件和农村社会状况的影响，获取数据费时费力，时效性和可靠性都比较差[15]。目前主要利用卫星遥感技术手段获取全国和区域尺度的复种指数。受客观原因限制，北京、天津、上海、西藏遥感监测数据较难获得，本文选取2008年耕地面积与播种面积比作为以上4省市2030年情景分析值，其他省市复种指数以中华粮网遥感监测获取的2010—2012年各省复种指数平均值作为情景分析值。

4 研究结果与分析

4.1 测算结果

研究根据情景设定方法，结合数据预处理，计算不同情景下2030年政府耕地保护义务量。北京、天津、河北、山西、上海、浙江、福建、广东、重庆、四川、贵州、西藏、陕西、青海及新疆15个省、市、区在8种情景下2030年政府耕地义务量均高于2020年耕地保有量，具体见表1。

表1 2030年不同情景下各省政府耕地义务保护量Tab.1 The obligatory quotas of preserving cultivated land for provincial governments under different scenarios in 2030

4.2结果分析

国家层面，8种情景下，《土地利用总体规划（2006—2020年）》所下达的2020年耕地保有量基本可以满足所预测的2030年国家应保护的耕地面积，但各地区的形势并不乐观，至2020年全国将有一半以上的省份无法保护应有的耕地义务量，东部地区及西部地区面临的形势更为严峻，详情见表2。为进一步分析不同区域的情况，本文将分东、中、西三大经济带对各区域内省份的地方政府耕地保护义务量作进一步分析。其中，东部地带包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南11个省市；中部地带包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省；西部地带包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古12个省、市、自治区。

表2 2030年国家层面义务保有量情况Tab.2 The obligatory quotas of cultivated land preservation at national level in 2030

4.2.1 东部地区 8种情境下东部地区2030年义务量高于2020年耕地保有量的省份有7—10个，除江苏省耕地量较为充足可以满足本省需求，其他省份2020年耕地保有量基本无法满足各省2030年粮食需求。

（1）辽宁省、山东省2030年的耕地保护义务量的最低值低于2020年耕地保有量，但在其他情景值下也存在前者高于后者的现象：如辽宁省在情景③、情景④、情景⑧中前者高于后者，情景⑦前者接近后者，说明当粮食单产小于情景高值时，辽宁省2020年耕地保有量无法满足该省2030年粮食需求；山东省在情景④、情景⑧中出现前者稍高于后者的现象，说明2030年的耕地保护义务量受粮作比影响更为明显，未来通过调节粮作结构可实现两者平衡。

（2）浙江省、福建省2030年耕地义务量情景间数值差异甚小，与2020年耕地保护量相比，2030年耕地保护义务量略高。通过情景②与情景①、情景③与情景①的对比，反映出粮食单产、粮作比对两省耕地保护义务量的影响相差不大，但结合历年年鉴数据分析，粮食效益对浙江、福建两省的财政贡献力较小，种植结构偏重于经济作物种植，两省的粮作比较低。

（3）北京、天津、上海、广东等省市基于不同情景的2030年耕地保护义务量明显高于2020年耕地保有量。其中北京市2030年耕地保护义务最低值为2020年耕地保有量的8.1倍，上海市为8.7倍、天津市为4.2倍、广东省为2.1倍，通过不同情景的对比，人口、粮食单产、粮作比对4省市耕地保护义务量的都有影响，但是影响大小分界并不明显。对4省市具体指标数值进行深入分析，原因主要在于4省市均属于经济增长态势最强劲的区域，更是人口机械增长最快的地区，人口数量巨大与耕地保护基数相对少是耕地数量不足的重要影响因素。

4.2.2 中部地区 中部地区，除山西、湖南两省出现2030年耕地保护义务量高于2020年耕地保有量的情景外，其他省份耕地保有量均可满足本省粮食需求且有盈余。

（1）8种情景下，山西省2030年耕地保护义务量均高于2020年耕地保有量，只是情景①和情景⑤中2030年耕地保护义务量与2020年耕地保有量差值较小，说明该情形下提高粮食单产或调节粮作比可满足粮食需求；进一步对比情景①与情景③，耕地义务量相差较大，说明粮食单产对粮食产量的影响更大。

（2）湖南省2030年的耕地保护义务量的最低值是低于2020年耕地保有量，但在情景②、③、④、⑧中前者高于后者，主要受粮食单产与粮作比共同影响。

4.2.3 西部地区 西部地区，在8种情景下，除云南、广西、内蒙古3省份2030年的耕地保护义务量均低于2020年耕地保有量外，其他省份前者在个别情境下高于后者。

（1）在情景③、④、⑦、⑧下，甘肃省2030年的耕地保护义务量高于2020年耕地保有量，主要是受粮食单产影响，若粮食单产提高至情景高值，前者将低于后者。

（2）只有在情景①与情景⑤下宁夏回族自治区2030年的耕地保护义务量才低于2020年耕地保有量，得出粮食单产与粮作比对前者都有影响，取情景②、情景③分别与情景④对比分析可得出粮食单产对其影响比粮作比大。

（3）8种情景下，重庆、贵州、陕西3省市2030年的耕地保护义务量高于2020年耕地保有量，主要受粮食单产的影响，这些地区耕地在全国农用地分等中被划分为9—15等，耕地质量差，单产低是导致其粮食产量不能满足需要的主要原因。

（4）8种情景下，青海与西藏两省份2030年的耕地保护义务量明显高于2020年耕地保有量，其最高值分别为2020年耕地保有量的1.9倍、3.0倍，情景数据反映两省2030年的耕地保护义务量主要受粮食单产及粮作比影响，根本原因在于耕地质量。

（5）8种情景下，新疆2030年的耕地保护义务量均高于2020年耕地保有量，选择情景①分别与情景②、③对比，情景①与情景②间差距较大，说明新疆2030年的耕地保护义务量受粮作比的影响大，这与新疆可利用耕地面积较少，经济作物种植多，粮作比较低有关。

5 对策措施

5.1 东部地区：省际结对实现耕地易地补充

面对经济发展与耕地保有任务，快速的经济发展势必影响耕地保护。经济发达的东部地区可以通过与粮食主产省挂钩实现耕地易地补充来保证本省耕地指标落实。例如东部地区可与黑龙江省结对，前者作为耕地指标承让方，后者作为指标承接方，后者在满足自己耕地保护面积不低于2030年的耕地保护义务量的基础上，可与上述4省市结对完成2030年的耕地保护义务量，建立有效的耕地易地补充补偿机制。

5.2 中部地区：粮食主产区与粮食需求不足区共同承担粮食风险

中部地区作为粮食主产地区，也是东西部地区粮食调出区，承担着保障粮食安全的重任。对于该区域，国家和地方政府的职能应主要体现在：（1）积极引导粮食主产区加快维持耕地质量建设工程的设计与落实，加快对耕地重点区域生态环境的保护，确保粮食质量安全。（2）应加快主产区农业基础设施投入，积极推进农业产业化经营，提升农业经营水平，提升耕地规模效应。（3）构建粮食主产区与粮食需求不足区之间对口支持模式，鼓励粮食需求不足区与粮食主产区之间共建粮食基地，共同投资，共同监督，共担风险。（4）构建粮食主产区与粮食需求不足区耕地补偿机制。例如湖北、湖南两省耕地多为优等土地，粮食质量好，产量远超自身需要，但种粮效益低，耕地隐性收益无法最大化体现，导致抛荒现象严重。

5.3西部地区：建立国家耕地质量提升机制

西部地区农业水资源匮乏，生态环境相对脆弱，耕地等别范围在4—15等，耕地等别总体偏低，粮食生产能力较弱[16]，目前只能基本满足供需平衡。随着人口的进一步增加，耕地总体能力难以满足人口需要。而西部本身经济实力弱，完全依赖于粮食引入显然不是长久之策。基于此，提升西部地区自身保障粮食安全的能力是最可行的发展路径，而且，二调数据也显示，中国西部地区的耕地面积占了耕地总量的37.3%，很显然这是一个不可忽视的数字。因此，在西部问题上，国家应通过政府财力加快西部地区土地综合整治的步伐，加大耕地基础设施投入，加大农业生产性的资金投入，提高农业资源利用的技术含量。此外，还应当尽快建立西部地区生态安全补偿体系，构建东部、西部地区粮食生安全直补机制，实现资源可持续利用[17]。

6 结论与不足

本文运用情景分析法，以各省人口粮食基本需求为出发点，对省域耕地、粮食与人口相互关系进行系统分析，定量计算2030年各省政府耕地保护义务量，结论如下：

（1）尽管国家2030年的耕地保护义务量与2020年耕地保有量可基本达到平衡，但仍有15个省份在所有情景下都处于前者高于后者的状态，尤其是西部地区受资源条件的限制难以实现粮食自给，更应得到重视。

（2）根据三大经济地带情景分析结果，东部地区2030年的耕地保护义务量高于2020年耕地保有量，主要是由于粮经比低引致粮食播种面积小，或耕地利用强度低，导致粮食单产低所致。中部地区可实现两者平衡，在部分情景下还有盈余，该区域应成为中国耕地保护的重要区域；西部地区产生的现象与东部地区相同，但其原因主要是耕地质量差导致其粮食单产低所致。

（3）对三个经济带应采取差异化的耕地保护政策。东部地区可通过推进省域间易地补充政策实现粮食与经济的互补，生态环境保护共建模式。中部地区作为中国粮食生产的重要基地，不仅要加强耕地质量建设，更应积极推进国家直接补偿种粮区的模式，或中、东部地区对口补偿，使中部地区真正能从种粮中获取不低于东部地区的收益。西部地区耕地面积比较大，也是中国耕地补充最具潜力的地方，但该区域资源条件差，农业基础投入差。因此，应加大国家对该区域基础设施建设的投入，专项研究该区域土地整治的机理及相关技术，将耕地质量提升工程上升为国家耕地保护战略发展模式。

由于预测涉及的指标多，数据获取受到限制，部分参数如复种指数未作预测，只是引用了相关结果，在对2030年的耕地保护义务量预测时，把自然地理条件纳入，会更有针对性。

（

）：

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（本文责编：郎海鸥）

The Obligatory Quota of Cultivated Land Preservation for Local Governments and the Policy Reform

CAI Yan-pei1,2, XU Shi3, FANG Bin1,2,4
（1. New-type Urbanization and Rural Land Issues Research Center，Nanjing Normal University，Nanjing 210023, China; 2. Jiangsu Center for Collaborative Innovation in Geographical Information Resources Development and Application, Nanjing 210023, China; 3. China Land Surveying and Planning Reaching Institute, Beijing 100035, China; 4. Jiangsu Provincial Key Laboratory of Materials Cycling and Pollution Control, Nanjing 210023, China）

The purpose of this study is to discuss the cultivated land preservation policy reform based on calculating the obligatory quotas for the 31 provincial governments. The methods used include scenario analysis. It follows the way of scenario analysis, situational evaluation, and policy suggestions to calculate the cultivated land duty for the 31 provinces in 2030. The results show that 1）the national farmland protection obligation can meet the quota targets under eight different scenarios, comparing to the index of cultivated land in 2020. 2）The eastern region and western region cannotmeet the food targets, however the central region has a small surplus. 3）The reasons for eastern region and western region are different, and the central region should become a key area for cultivated land preservation. The paper concludes that different policies should be made according to local conditions. The eastern region should adjust the structure of agricultural sector and increase the intensity of land use. The other region should adopt the payment mechanism, such as paying the central region for preserving more cultivated land. The western region should enhance the quality of cultivated land as the main task.

land administration; cultivated land preservation; obligatory quota; scenario analysis

F301.2

A

1001-8158（2015）06-0026-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.06.004

2014-09-29

2015-01-09

国家自然科学基金（41271189）；江苏高校优势学科建设工程（164320H116）；全国耕地后备资源调查评价。

蔡燕培（1991-），女，山西晋城人，硕士。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: caiyanpei_cyp@sina.com

方斌（1968-），男，江西九江人，教授。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: wenyanfang731@163.com