上海自贸区政府职能转变对供应链提升作用研究

于立新(教授) 柯建飞 王东方

为 了应对全球经济新形势，推动国内经济的转型升级，我国建立了中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸区”)，作为深化改革、扩大开放的重大战略举措。上海自贸区重点开放服务贸易领域，就是要以更高层次、更高自由度的开放方式提升自贸区内的服务业质量和创新能力。上海自贸区最为根本的设计理念是制度规则的创新，只有在体制机制层面进行深度的改革，才能由内而外焕发出新的增长活力，才能真正突破当前深化改革所遇到的瓶颈。为了顺应全球经济治理规则，扩大开放所带来的挑战和竞争会反向“倒逼”体制机制的改革，释放新的制度红利。

一、上海自贸区政府职能转变对供应链提升的评估

(一)上海自贸区政府职能改革对供应链提升的评估

1.“负面清单”提升自贸区供应链运转效率

“负面清单”对供应链服务“质”和“量”的提升主要体现在以下三点。第一，随着大量企业纷纷落户，不仅会产生巨大的物流，而且会形成多元化的产品供应链和集群式供应链。第二，随着跨国公司运营总部的不断涌现，不仅会带来与产品贸易相关的物流，而且会带来与产品前端研发、后端销售服务、资金结算相关的一整套产业链，进一步促成全球供应链要素的集聚。第三，随着自贸区由传统的“先报关、后入区”通关模式转变为“先入区、后报关”的新型通关模式，不仅在原有关税壁垒降低的基础上进一步削弱了非关税壁垒，还提高了产品通关效率，降低了物流成本，提升了全球供应链的运作效益。

2.“小政府、大社会”的市场理念重构自贸区供应链运转环境

上海自贸区在很大程度上简化了对入驻企业的审批程序，工商、税务、海关等部门集中对外办公，对企业的申请材料统一受理，再进行内部处理，缩短了审批时间，也降低了运行成本。在弱化审批的同时，政府的监管职能得到了加强，建立了事中事后的监管模式，并逐步健全社会信用体系。政府的全新管理模式将主要精力集中在监管方面，主动向服务型政府转变，提高了自贸区的运行效率，营造了良好的商务环境。政府由行政主导向服务型的功能转变是“小政府、大社会”理念的先行先试，势必会释放服务贸易进一步发展的空间，构建适应供应链落地的经济环境，为上海自贸区发展带来新的机遇。

3.上海“四个中心”建设协同提升供应链枢纽服务能力

胡锦涛总书记在2006 年全国“两会”期间，明确提出上海要实现“四个率先”，大力推进“四个中心”的建设，即把上海打造为国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心。上海自贸区改革与上海“四个中心”建设高度关联、互为支撑。随着上海自贸区及“四个中心”建设工作的开展，供应链枢纽的功能逐渐增强完善，供应链服务需求持续增加，为供应链服务业发展奠定了坚实的基础。在此基础上，供应链服务作为上海自贸区、“四个中心”建设的基础反过来促进上海自贸区、 “四个中心”建设的联动发展，形成自增强的正向调节机制。

(二)上海自贸区金融改革对供应链提升的评估

1.上海自贸区金融改革提升供应链水平的经济层面评估

上海自贸区融资成本低，为境内企业投融资节约了利息支出。2014 年1－8 月间，上海自贸区内有10 家中资银行共开立了4110 家自由贸易账户，使企业融资成本平均下降了10%～20%，节省了利息支出2 亿多元。由此来看，上海自贸区金融改革使交易成本大幅减少，不仅包括利息成本还为商家节约了时间成本。由于成本的节约是供应链运作最根本的目的，所以自贸区的金融改革能够对供应链的效益产生直接的提升作用。

2.上海自贸区金融改革提升供应链水平的创新层面评估

以上海自贸区为起点创新的服务业开放模式，完全不同于货物贸易以电子通关、绿色通关、先入后验等为特点的运作规律。这场革命的关键点是制度创新、体制创新。人民币双向资金池流动是最大的创新亮点。依托自贸区“管道”有效地将境内外账户连接起来，实现人民币在国内外市场自由流动，为推进人民币国际化迈出创新性步伐。自由贸易账户设立为促使更多人民币在境外流通，为人民币计价、人民币股权产品的推出积累经验，创造条件。这种创新效应丰富了企业供应链的融资渠道，给予了供应链强大的外在支撑力，增强了供应链的抗风险能力。

3.上海自贸区金融改革提升供应链水平的国家安全层面评估

上海自贸区金融改革面临的最大安全问题就是如何防范系统风险。上海自贸区金融改革过程中之所以设立人民币双向资金池，主要是考虑到开放后的金融体系风险防范问题。通过掌控在自贸区内注册企业这一“管道”，对于风险过大的项目或企业可以随时切断业务，有效把控风险。总体来看， “管道”式管理对于保障经济安全是有效的，可以长期适用。同时，将上海自贸区市场作为全球供应链的节点，其产业的集聚效果丰富了区内的金融服务项目，可以反向对区内的金融环境起到加固的作用。

4.上海自贸区金融改革提升供应链水平的消费者利益层面评估

上海自贸区的建设增强了消费者对未来经济增长的预期，总体表现出市场利好的态势。随着亚马逊等国际零售巨头入驻上海自贸区，越来越多消费者可以享受半价优惠。同时，上海自贸区已经成功探索出汽车平行进口措施，意在使品牌汽车厂商知识产权收益最大化，于2014 年年初成立的自贸区直销中心已经受到消费者的热捧。同时，上海自贸区开设的“跨境通”作为一个国家跨境贸易的电子商务平台，主推的鲜食品广受中老年消费者的喜爱。而供应链的进一步搭建和拓展，能够在更大程度上满足消费者的需求，大幅提升消费者的利益。

(三)上海自贸区税收改革对供应链提升的评估

1.上海自贸区税收改革提升供应链水平的经济层面评估

目前从上海自贸区实施的税收改革措施来看，主要集中在促进投资和贸易的相关政策上，与国外自由贸易区相比没有突出的税收优惠政策。因此，上海自贸区的税收改革的经济层面作用不在于直接减少税负，而是致力于营造良好的税收环境，并采取一系列措施，如税收服务、免审核、网上发票、区域通办、纳税信用体系以及网上非贸管理等，通过制度创新为区内企业节约时间，提高效率，以非减税形式为企业省下时间成本，从而提升区内供应链的整体效率。

2.上海自贸区税收改革提升供应链水平的创新层面评估

上海自贸区在税收政策上的创新非常突出，即税收减免很少，但主要集中在税收环境优化的创新举措上。作为国内首次实施的税务“免审核”措施，上海自贸区通过“网上自动赋码”模式快速完成税名登记工作。而网上发票、网上办税服务厅更是自贸区税务创新的着重点之一，为企业节省了繁杂的报税程序。自贸区内“1+4”的自贸办税直通车将各区延伸点有效地连接起来，实现网上、网下区域通办。与此同时，构建纳税信用体系，采用信息平台采集、分析和评价纳税人的信用情况。上述措施都彰显出上海自贸区税收优惠策略的创新之处，优化了区内供应链的税收环境，提升了自贸区与全球供应链的融合度。

3.上海自贸区税收改革提升供应链水平的国家安全层面评估

相比于传统的货物贸易，上海自贸区重点开放的服务贸易对国民经济产生的影响更大、涉及面更广、提升作用更显著。税收改革主要集中在促进投资和贸易的措施上，对内外资企业没有特别的税收差异措施，更多优化税收环境的策略主要采用网上报税、网上审核、网上变更、网上评审等便捷措施。这些措施对我国的税制框架没有进行根本性的颠覆，但在具体的税收服务方面进行了较大程度的改进，保障了区内税收制度的稳定性和可行性，为供应链的安全平稳运行提供了有利的支撑。

4.上海自贸区税收改革提升供应链水平的消费者层面评估

消费者作为经济体的核心要素，在上海自贸区税制改革过程中更多享受的是制度改进下税务环境的优化，而税收幅度的减免相对较小。尤其涉及个人所得税，与深圳的个人补贴、巴拿马0.5% ～1.5%的所有税减免以及新加坡3.5%累进的个税相比，上海自贸区对区内以股份或出资比例等股权形式给予高端人才的奖励可以分期纳税的政策，没有明显优势。但广大消费者可以享受优化、快捷的报税环境带来的交易成本和时间成本的下降，以及由此产生的供应链效益提升而带来的福利。

二、上海自贸区与长三角供应链对接潜力分析

(一)政府职能引导长三角供应链体系形成

目前，长三角供应链已经形成以上海商业中心为接单地，以南京、常州、苏州、无锡、杭州、宁波为零部件生产地，以宁波、昆山为国际国内运输、仓储地，之后再回到上海，通过商务中心的商业运作将制成品更便捷地提供给全球消费者的供应链体系。这套体系目前已经初具规模，是国内相对较成熟的制造业一体化系统。在这套体系形成过程中，政府职能相对透明、公正地履行，对优势产业的适度扶持和保护发挥了重要的导向型作用。然而，长三角现有供应链主要以加工制造为主，缺乏生产性服务投入，在全球供应链中仍主要表现为制造商角色。虽然与全国其他省份和区域相比，长三角供应链仍处于领先地位，但仍扮演着制造商而非服务商角色，未能有效实现产业升级。

在长三角供应链中尤其值得称道的是苏州工业园区的制造服务、昆山集聚的物流服务以及上海提供的高端商务服务的连锁效应。一体化供应链的形成是基于供应链上中下游企业成本最小、利润最大的原则来制订最优产量。为优化长三角供应链流程，我们可以采用图1 说明其进度。

(二)政府职能转变助推长三角供应链融合

本课题组为能够相对全面地反映上海、江苏、浙江各部门、各产业间在生产过程中的直接与间接联系，以及各部门、各产业生产与分配、生产与消耗的平衡关系，特别采用投入产出法，反映出地区不同产业间的相关关系。

投入产出表(见表1)具有两个基本的平衡关系:

本课题组在综合Park(1994)，刘继国和赵一婷 (2006)，魏作磊、李丹芝和胡晓鹏等 (2009)方法的基础上，构建了各融合度的测度指标。通过公式，我们比较了在融入全球供应链过程中上海、江苏、浙江的供应链现状，并将结果总结如下:

图1 长三角供应链流程图

表1 投入产出表

在长三角供应链中，应以江苏昆山为交通运输及仓储聚点，以浙江义乌为批发零售聚点，以上海为信息传输、计算机和软件以及金融服务聚点，以江苏为科学研究聚点，以江苏和浙江为综合技术服务聚点，突出长三角三省市协同创新、共建完整供应链的发展目标。基于以上研究，我们认为上海仍然要发挥在长三角供应链中引领高端服务的主导性作用，以江苏为北翼、以浙江为南翼打造更适宜的服务与制造融合环境，为整体提升长三角供应链在全国、全球的定位创造条件。在长三角供应链逐步形成的过程中，政府职能也经历了跨区合作、市场主导、保障公平竞争、维护知识产权权益、对接国际规则以及引导型角色转变等一系列转型。我们可以清晰地看到，正是长三角政府职能的这一系列转变才为长三角区域供应链的形成与相对成功的运作提供了必要的外部保障。

虽然以上海、江苏、浙江为代表的长三角生产性服务业与当地制造业的融合已经表现出区域比较优势特征，但总体水平都非常低，亟需大幅提升融合度。总体来看，长三角各省份在全球供应链中还主要扮演制造商角色，服务的投入率有增加，但远未实现服务供应商的角色转变。下一步，在努力实现长三角供应链与全球供应链对接，中国从制造商向服务商角色转换的过程中，政府职能的进一步改革和转变必不可少。

(三)政府职能借平台优势助自贸区与长三角供应链对接

1.借助平台优势结合政府金融、财税改革打通企业的升级通道

基于当前的发展现状，实现长三角供应链与国际供应链对接，关键是借助上海自贸区这一平台，通过服务业开放，包括去除金融豁免权等限制后让更多服务要素在境内外自由流动，从而有效地实现长三角供应链与国际供应链的对接。上海、江苏、浙江应通过自贸区平台引进国外先进的研究成果，并发展金融、信息传输、计算机服务和软件业等高技术含量的生产性服务业，实现利用国外发达的生产性服务业促进长三角本土制造业高端发展的目标。在实现长三角供应链与全球供应链对接的过程中，需要政府体制与规制及其管理的国际化，并协同金融改革和税制改革，共同完成上海自贸区供应链枢纽的建设。

2.借助政府云计算、大数据服务平台促进投融资便利化

上海自贸区注重发展实体产业园区的同时，要更多关注平台经济，实现信息传输、计算机服务和软件业对制造业的信息共享和数据分析。尤其需要重视上海数据信息量大、处理便捷、云计算水平相对较高优势的发挥。同时，上海要立足于长三角，放眼全国、全球，实现以自贸区为平台有效连接境内外金融业市场，借助信息化支撑下的上海大宗商品交易平台大幅提升金融中心的服务功能。信息化平台的构建和完善，为自贸区投融资便利搭建平台，这是政府更好地发挥联系企业与社会职能的体现，也是以信息引领产业升级的重要体现。

3.平台经济集中体现了“政策洼地”向“制度高地”的转变

过去政府强制性的行政干预，一定程度上不可避免地导致了重复投资、盲目招商引资以致效率低下等问题。上海自贸区以“制度高地”取代“政策洼地”的理念打破了产业园区给政策、降税收的传统理念。上海自贸区从最先入驻的36 家企业发展到2015 年3 月共入驻7257 家企业，通过先观望、后注册、再入驻的渐进型发展模式，展现出自贸区市场理性的回归过程，也是政府引导市场发挥新职能的方式探索。与此同时，以江苏的研究与试验发展以及浙江的综合技术服务为代表的高技术生产性服务业，也可以充分借助上海自贸区这一平台，享受税收便利化的优惠。

三、上海自贸区供应链发展的制约因素分析

(一)政府职能转变尚不深入

1.全球产业链处于新一轮重组周期对自贸区供应链服务制度设计提出挑战

在现阶段新一轮全球产业链重组周期的背景下，面对发达经济体制造业回流与升级，市场吸引力已经代替低成本劳动力成为我国吸引跨国公司的首要因素。我国在承接跨国公司产业转移时，国内面临人力成本和原材料成本持续增加的压力，生产加工环节的比较优势逐渐减弱，跨国公司对华投资不断减少。这就对新常态下，中国政府如何设计和实施对全球市场更具有吸引力的政府职能制度提出了挑战。

2.政府职能转变过程中制度创新力度不足，制度创新实施效果未完全释放

当前制度改革存在以下三个方面的问题，严重影响了制度创新的实施效果。一是由于制度的创新改革需要系统地评估可行性、风险及效益等指标，制度改革需要较长周期的论证以保证其效果;二是我国现行条块管理行政体制，由于企业经营过程中不同业务归属不同的行政单位管理，单一行政单位制度改革不能给企业创造良好的营商环境，企业创新障碍重重，内生创新能力不足;三是制度改革会破坏已经形成的既得利益团体的套利行为，制度改革会受到利益团体的阻碍。

3.中小企业的长效创新机制缺失，政府引导力度不足

改革开放30 多年来，我国科技事业快速发展，但也面临企业技术创新主体地位尚未真正确立，原创性科技成果较少，关键技术自给率较低，研发成果转移转化效率不高等问题。我国中小企业过重的负担已经严重透支了创新发展能力，许多中小企业只能挣扎在生存的临界线上。中小企业难以高效地集中资源开展业务创新，致使中小企业技术、产品停留在较低层次，在全球竞争中缺乏核心竞争力，无法深入渗透到跨国公司的全球供应链中。

4.法律法规及信用体系不健全，严重影响供应链金融等核心业务的开展

首先，法律法规的缺失。我国缺乏专门的法律法规对物流产业和整个供应链上企业的业务操作进行规范整合，这就造成了物流金融业务无法可依的现状，很可能产生利用法律漏洞谋取利益的行为，从而对物流金融业务的顺利进行带来负面影响。其次，社会诚信体系不健全。我国缺乏统一、透明的社会诚信体系，使得供应链金融等核心业务开展的成本增加。然而社会诚信体系建设和相关法律的颁布具有公用服务的性质，因此需要政府主导建立与完善。最后，缺乏高效的社会创新融资模式，专业配套型人力资源供给不足，以及市场监管体系缺位等问题均阻碍了自贸区供应链金融的进一步发展。

(二)金融改革尚不到位

1.人民币投资理财产品较少，制约供应链的融资能力

以上海自贸区人民币双向资金池连接起来的境内外市场，已经实现了更加顺畅的资本流动。但从2013 年9 月至今海外市场的反应来看，在国际市场货款结算时遇到的最大问题是许多境外客商不愿持有人民币。究其原因主要在于，过去境外客商用美元结款后可以直接购买以美元计价的多种投融资产品。如果改用人民币结款，可用人民币计价的金融产品却非常少，严重影响了投资人的融资便利性和多元化的投资需求，这成为了阻碍人民币国际化的关键因素。因此，今后加快人民币计价产品的推进以及股权产品完善，并进一步推出有代表性的价格指数衍生品都将是上海自贸区突破瓶颈的现实选择。

2.人民币开设自由贸易账户约束了应用范围，不利于对接全球供应链

上海自贸区推进自由贸易账户的建立，其有效性已经得到了验证，目前主要推行以人民币开立的自由账户。虽然这项措施可以加快人民币在境内外结算和投融资的便利性，但由于排除了外币自由账户的开设，在一定程度上限制了自贸区金融开放的范围。逐步推出其他币种设立的自由贸易账户是一个必然趋势。考虑到我国金融业整体水平远低于以纽约、伦敦为代表的国际金融中心这一情形，上海自贸区需要掌握好开放步骤，分步推进，以先长期后短期的方式逐步推出开放举措。

3.金融监管能力不强，增大供应链金融风险

风险控制与业务发展之间如何寻求平衡，是制度创新最先遇到且必须回答的问题。由于历史因素，我国对金融行业一直采用规则性监管模式，即通过体系化的法律法规规制市场中的相关金融活动，但却是以牺牲市场的自由度为代价，不利于提高金融业的竞争能力和供应链的融资能力。在混业经营的背景下，影子银行、互联网金融等跨界新事物都在倒逼监管模式的变革。虽然上海自贸区建立了不同金融监管机构之间的协调机制，但离混业监管制度以及原则性监管模式还有很大的差距。自贸区金融监管能力较弱的问题，将会增加供应链金融的系统风险，导致产生供应链节点资金流不稳定的问题。

(三)税制改革尚不完善

1.离岸税收尚未享受优惠，削弱自贸区供应链竞争力

与中国香港等国际金融中心相比，上海自贸区在离岸税收优惠措施方面不具有比较优势。今后上海自贸区必然要逐步推进离岸税收优惠或零税收政策，才能创造有利于上海发展离岸人民币业务的税制环境，从而促进上海自贸区供应链竞争力的形成。如果我们退而求其全，不采取离岸税收优惠措施，就可能严重影响人民币离岸业务的开展，不利于上海自贸区金融改革的推进，并进一步阻碍自贸区供应链枢纽地位的构建。

2.特殊人才所得税减免力度不足，不利于供应链的人才保障

上海自贸区正在进行的金融改革、税收改革都是以努力实现服务业开放、增强供应链竞争力为目的的。而供应链本身已经完全不同于传统制造业以劳动力、机器、土地为主要生产要素的生产模式。供应链的首要创新要素是依附在人力资本上的知识和技术。目前，上海自贸区已经制定个人所得税减免的相关政策，但与巴拿马科隆、深圳前海、新加坡等自贸区相比，优惠力度仍不大。国际一流人才在进行就业地区权衡时，将上海作为首选地的动机不强，从而阻断了供应链的高素质人才构成，不利于供应链竞争力的塑造。

3.“营改增”效应不统一，限制区内供应链业务的拓展

从“营改增”对企业的影响来看，执行效果不统一。尤其是供应链管理企业，有的企业表示“营改增”后税负减轻了，而有的企业则表达了相反的观点，即“营改增”后税负明显加重了。这种效应的不统一在很大程度上是因为企业之间经营模式和管理方法的差异。然而，这种不对称的改革效果不仅对供应链管理企业的业务开展造成了影响，还导致区内大部分中小供应链企业为了避税，长期处于低水平无序竞争的状态，从而不利于区内供应链服务向高水平爬升。

四、上海自贸区政府职能转变

提升供应链水平路径对策

(一)上海自贸区政府职能转变提升供应链水平的路径

1.转变政府职能改革思路，培育区内供应链竞争力

为了从制度方面与国际通行标准全面接轨，上海自贸区必须从战略层面转换发展思路，深化对政府职能转变的认识，更贴近上海自贸区的供应链实际发展需求，全面打破当前固化的职能格局，激活倒逼机制。在监管思路方面，政府需要创新供应链监管思维，转变传统的监管重心，重新配置政府的行政功能，挖掘新的供应链监管方式。同时，也要注重培育企业的诚信自律，加强社会的监管力量，培养自贸区内供应链的竞争力。

2.削弱政府的资源配置职能，维护供应链运行秩序

从实际情况来看，中国以往的投资型政府掌握了一定的资源禀赋，从而被赋予了一些与市场经济相悖的行政职能。一旦能够高额寻租，与企业资本缠绕在一起，这些原本的改革推动者就会蜕化为新的既得利益集团，其功能也会由创造社会价值转向寻求制度套利。因此，在改革政府职能时，上海自贸区要将政府的功能重心放在社会公共服务的提供和对经济活动的监管方面，弱化政府对供应链资源配置的控制能力，从而降低寻租的可能性。

3.协同政府的行政职能，释放供应链活力

上海自贸区以开放服务业为主，以建立全球供应链枢纽为目标，而供应链服务所含的价值增量越高，所涵盖的服务范围就越广，所涉及的部门也就越多。如果仍然沿用以前的部门管理模式，企业会受到很大的掣肘，很多高端服务业务的开展也会受到限制。一是要理清各部门的权属关系以及职能范围，避免重复管理或者管理真空的现象。二是建立统一的平台，各部门之间加强沟通，建立有效的信息流通共享机制。三是要统筹管理，尽量将管理职能集中于少数的部门，减少层级关系，提升行政效率。

4.提升政府的公共服务水平，优化供应链市场环境

由于受到计划经济时代落后管理思想的影响，服务职能成为我国政府最为缺乏的行政能力。我国政府一直以控制和直接干预为主要行政手段，对经济运行和企业行为进行调节。而当前上海自贸区要打造高度自由、公平的供应链营商环境，政府的服务职能也是其中一项重要的决定因素。为此，上海自贸区的管理部门一方面要提高服务意识，以企业的需求为导向，转变以往居高临下的态度。另一方面要转变服务观念，不将职能局限于制定供应链产业政策，还要兼顾各产业之间的协调发展。上海自贸区已明确不是政策洼地，政府要丰富供应链服务类别，提高服务质量，扩展服务职能。

(二)上海自贸区政府职能转变提升供应链水平的具体对策

1.借鉴国内外政府职能转变的成功经验，推进自贸区“小政府、大社会”市场重构理念转变

一是切实转变政府经济职能。上海自贸区下一步应围绕提高科学施政、民主施政、依法施政水平，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体创造活力，增强经济发展的内生动力。政府除了对重大基础设施和重大项目进行规划和监管外，工作重点不再是管投资、管项目，而必须转到创造良好的发展环境、提供优质的公共服务，以及维护社会公平正义上来。李克强总理在2014 年夏季达沃斯论坛的开幕式致辞时提到三张施政“清单”。上海自贸区作为我国的改革高地，已经率先推出了“负面清单”，对于“权力清单”以及“责任清单”还需尽快推出。

二是优化政府组织结构。按照精简统一效能原则和“小政府、大社会”要求，上海自贸区要深化大部门制改革和扁平化管理，优化行政机构设置，实行机构、编制法定化管理，不搞上下对口。根据深圳前海、福建平潭等地经验，争取上级政府扩大对自贸区行政授权层级与范围，使自贸区成为省辖行政区，探索建立集开发区灵活高效特点和行政区功能健全两方面优势于一身的行政管理体制。在中央层面，我国应设立专门针对上海、天津、福建、广东诸多自贸区的改革办公室，由该办公室统一对自贸区宏观层面的事宜进行把控，并由该办公室统一负责与各部委商议改革事宜，打破自贸区在各部委中博弈周旋的境地。

三是完善政府行政法律框架。法律是一个地区各项活动遵循的底线，代表着该地区各领域的发展程度。由于上海自贸区的开放力度在我国前所未有，所以必然存在现行法律与开放政策不适用的问题。在此建议一方面由全国人大或全国人大常委会采取立法手段制定一部关于我国自贸区的基本法律框架，提高立法的效力层次。另一方面，给予地方相应的立法权，在基本法的框架下，自贸区管理部门可以制定相关的具体实施细则，或是符合自贸区发展方向和战略规划的产业政策等。在立法的过程中，要注意法律本土性和前瞻性的探索，使该法律框架不仅符合上海自贸区当前的发展特点和阶段特征，能够顺畅运行，还要考虑上海自贸区的远景定位，接轨国际规则，顺应世界发展大势。

四是创新政府服务模式。上海自贸区政府职能需以人民满意为唯一标准，提升公共服务质量，实现基本公共服务均等化。推进地方财政公开制度，更好地接受社会群众监督。探索公共服务多元化供给模式，适合由社会组织提供的公共服务或解决的事项，交由社会组织承担。规范政府向社会力量购买服务的行为，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过招投标、合同、委托等方式向社会购买。此外，以大数据为基础，建立企业的诚信数据库，并适时进行公示，在创新监管模式的同时，还可以提高企业的自律性。

2.深化自贸区金融体制改革，实质推进自贸区供应链金融发展

一是“产业金融”向“商务金融”延伸。在全球经济一体化中，供应链产业金融具有巨大的盈利空间。支持从前端的“产业金融”向后端的“商务金融”延伸和转型，是上海自贸区应该率先完成的任务。其一，在自贸区内打造的物流金融、租赁金融、仓储金融、航运金融等创新金融业务，对促进服务贸易的发展至关重要。其二，围绕自贸区内企业，重点开展跨境的结算、跨境投融资和离岸供应链金融服务。其三，企业要实现“走出去”和“引进来”的目标，就要实现跨境现金管理、跨境票据信用证和外汇管理。其四，在跨境的投融资方面，要有跨境资产管理、跨境投行等全供应链一体化金融服务。

二是建立区内供应链金融服务平台。上海自贸区可在金融企业改革、多元化金融市场培育、金融监管体系建设等方面系统推进金融体制改革。同时，创新供应链金融服务模式，搭建垂直型P2B 融资平台，创造良好的营商软环境，充分运用供应链服务企业良好的客户合作关系及客户信用认证能力。并通过构建P2B 供应链金融融资平台，解决中小企业融资问题，切实推进自贸区供应链金融发展。

三是建立综合金融服务机构。在自贸区内设立一个独立的综合金融服务管理机构，进行一站式管理，既便于问题的协调解决，也能更好地发挥监管作用，为自贸区的金融运营带来便利，同时提升区内供应链金融的服务种类。另外一点是实现金融监管理念上的变革，即尝试从规则性监管模式向风险性监管乃至原则性监管模式的转变。上海自贸区的相关监管立法应该增加指导性意见、原则性陈述，减少管理性条款和具体指标的制定，赋予被监管机构足够的空间完善自身的管理结构和内部控制。

3.推进自贸区税收体制改革，完善供应链发展环境

一是实现税收的三个转型。现行制度上的缺陷给自贸区内税收体制的改革带来了诸多阻力。这些阻力主要表现在三个方面:其一，税制创新的普适性尚未形成;其二，税收洼地的负效应尚未得到有效规制;其三，税制改革尚未得到现行法律的支持。为此，上海自贸区应当做到三个转型，即实现从税收要素驱动向税收公正价值驱动的转型，从区域税收优惠权向区域投资自由选择权的转型，从实体差别待遇向程序正义的转型。这三点转型的实现有助于完善自贸区的税收体制框架，打造适应供应链发展的税收制度。

二是建立现代税收征管制度。在带有重构《税收征管法》色彩的目标之下，《税收征管法》的改革应从如下六个方面开展:其一，健全涉税信息管理制度;其二，以完善纳税评定制度为重点，建立完善的税收确定制度;其三，要以完善税收强制制度为重点，规范税收征收行为;其四，要以完善税收检查制度为重点，增强税收稽查的公平性;其五，要以制裁逃税和漏税为重点，完善税收法律责任制度;其六，以降低税收救济门槛为重点，加强纳税人权利保护。税收征管制度的建立在很大程度上规范了区内的税收体系，为对接全球供应链提供了明晰的税收参考。

三是构建税务争端解决机制。所得税中避免双重征税与反转移定价两个问题对投资的影响较大，上海自贸区税收法制建设中应着重对这两个问题予以解决。在经济全球化的背景之下，税收立法必须充分吸收国际规则因素，如国际税法中规制转移定价问题的三套规则，即独立交易法、合并报税法和全球公式分摊法。从国际层面来看，作为一种争端解决机制，税务法庭有其存在的必要性，同时也能解决国际供应链落地所遇到的税收问题和纠纷，符合全球供应链对治理环境的需求。

四是完善国际税收协定。伴随着上海成为跨境投资收益的试验区，我们国家的税收法律制度应当有所准备，尤其是在税收抵免问题上要对未来可能出现的情况做出预先规制。国内税法的改革固然重要，但是完善国际税法，尤其是国与国之间税收协定也非常必要。对接全球供应链，需要从各方面进行完善，税收作为其中的改革重点，建立接轨国际的通行税收制度，有助于区内供应链市场与全球供应链的全面融合。