后ECFA 时代加快提升两岸经贸关系可持续发展的对策分析

刘金兰 张 敏

20 15 年6 月29 日《海峡两岸经济合作框架协议》(ECFA)正式签署已满5 年。5 年来，两岸经贸合作正朝着正常化、机制化和制度化方向发展。然而，受多种因素的干扰和影响，如岛内分裂势力对《海峡两岸服务贸易协议》的阻挠、世界和中国大陆经济增长趋缓、新兴经济体快速增长对海峡两岸经贸合作的冲击、ECFA 本身设计中的局限等因素，现阶段全面落实和推进ECFA 面临阻力。特别是自2014 年12 月台湾国民党在“九合一”选举中惨败后，马英九辞去国民党主席职务，台湾地区未来政治版图的不稳定因素趋于上升，严重影响了两岸经贸关系的可持续性发展。当前台湾国民党、民进党为备战2016 年台湾地区“大选”正殚精竭虑，无暇继续推进和解决ECFA 及后续协议执行中面临的各种问题，但他们又担心失去大陆正在推行的“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行(亚投行)创建所带来的新机遇。因此，在这一新变局下，亟待从政策、制度、法规等多个层面，就如何提升两岸经贸发展水平提出具有可操作性的对策建议。这对于拓展和深化两岸经贸合作关系，构建和完善经济合作机制，推动两岸经贸全方位合作，具有重大现实意义。

一、ECFA 签署五年来的最新进展

(一)构建两岸经济协商和合作新平台和新机制——两岸经济合作委员会

根据ECFA 第11 条规定，2011年1 月6 日，两岸经济合作委员会(简称经合会)正式成立。经合会由双方指定的代表组成，负责处理与ECFA 相关的事宜，主要包括:完成为落实ECFA 协议目标所必需的磋商;监督并评估ECFA 协议的执行;解释ECFA 协议的规定;通报重要经贸信息;在正式的争端解决协议生效前，解决与ECFA协议解释、实施和适用的争端等等。经合会可根据需要成立工作小组，处理特定领域与ECFA 协议相关的事宜。

经合会是非常设组织，原则上每半年轮流在两岸举行一次例会。第一次例会于2011 年2 月22 日在台湾桃园举行，会议就经合会工作小组设置、启动ECFA 后续协议磋商、总结和评估ECFA 协议早期收获计划执行情况等议题深入交换意见，达成多项共识。会议决定成立经合会第一批工作小组，包括货物贸易、服务贸易、投资、争端解决、产业合作、海关合作6 个工作小组，负责相关协议的磋商。会议宣布启动货物贸易、服务贸易以及争端解决等3 个后续协议的商谈。经合会的成立和设立例会制度，从机制上为两岸双方共同落实ECFA协议创造了条件。

迄今为止，经合会先后举办七次例会。每次例会对ECFA 协议的落实和后续商议起到了积极的推动作用。最近一次例会于2015 年1月29 日在台北举行，双方希望2013 年签署的《海峡两岸服务贸易协议》能尽快生效实施。

(二)早期收获计划依序完成，为后续商议创造环境

ECFA 协议包括“早期收获计划”和“后续协商”两大部分。“早期收获计划”是实现两岸贸易自由化、便利化和推动ECFA 后续协商的先行优惠贸易安排，这一计划在中国与东盟自贸区框架下先行试点中取得了较好效果。因此，ECFA 协议中也设计了这一优惠安排。在后续商议开启之前，为两岸货物贸易和服务贸易实施一系列降税计划，旨在推动海峡两岸积极开展各种经贸合作，创造更好的投资经营环境和加强双方人员之间的互信互利合作。

按照协议内容，在货物贸易方面，大陆将对539 项原产于台湾地区的产品实施降税，包括农产品、化工产品、机械产品、电子产品、汽车零部件、纺织产品、轻工产品、冶金产品、仪器仪表产品及医疗产品等十类。台湾地区将对267项原产于大陆的产品实施降税。台湾地区对大陆降税产品包括石化产品、机械产品、纺织产品及其他产品等四类。双方将在早期收获计划实施后不超过2 年的时间内分三步对早期收获产品实现零关税。

在服务贸易方面，大陆方面承诺，对会计、计算机及其相关服务、研究和开发、会议、专业设计、进口电影片配额、医院、民用航空器维修，以及银行、证券、保险等11个服务行业对台实施更加开放的政策措施，具体开放措施包含19 项内容。中国台湾方面承诺，对研究与发展、会议、展览、特制品设计、进口电影片配额、经纪商、运动及其他娱乐、航空电脑订位系统以及银行等9 个服务行业对大陆进一步放开。

ECFA 货物贸易协议的早期收获产品从2013 年1 月1 日开始已经全部降为零关税。截至2015 年3 月底，大陆累计自台湾地区进口享受ECFA关税优惠货物380 亿美元，减免关税141.5 亿元人民币。据台湾地区海关统计，大陆累计向台湾地区出口享受ECFA 关税优惠货物64.7 亿美元，享受关税优惠72.8 亿元新台币(约合2.4 亿美元)。台湾地区共有46 家金融企业和321 家非金融企业利用早期收获优惠政策在大陆提供服务，大陆3 家金融企业和141 家非金融企业利用早期收获优惠政策在台湾地区提供服务。两岸经合会产业合作工作小组下设汽车、无线城市、冷链物流、显示、LED 照明、纺织、医药、电子商务等8 个产业分组，推进试点项目和重大项目合作。

变频器在硬件上主要由3部分构成，即主电路、控制电路、电源电路[4]。变频器外接三相交流电源、三相异步电动机。系统硬件结构如图1所示。

(三)后续商议谈判进展顺利，但实施遭遇不小阻力

ECFA 实施后，台湾地区进一步放宽了对投资大陆的限制，对大陆的投资将会不断增加，投资的产业也将不断升级。在签署协议方面，自首次例会至今，投保、海关合作与服务贸易三个小组分别完成《海峡两岸投资保护和促进协议》(2012年8 月9 日)、《海峡两岸海关合作协议》(2012 年8 月9 日)与《海峡两岸服务贸易协议》(2013 年6 月21日)的谈判议程并正式签署了协议。

具体而言，《海峡两岸投资保护和促进协议》保障了两岸投资享受的公平、公正待遇，并对消除投资障碍、实行投资自由化和便利化、解决投资争端等问题做了相应的规定。根据《海峡两岸服务贸易协议》，两岸将逐步减少或消除双方之间涵盖众多部门的服务贸易限制性措施，促进双方服务贸易进一步自由化及便利化;继续扩展服务贸易的广度和深度，不断增进双方在服务贸易领域的合作。《海峡两岸海关合作协议》提出的目标是:促进双方海关程序的简化及协调，提高通关效率，便利ECFA 的执行;便利两岸人员及货物的往来;促进两岸贸易便利与安全。

上述三项协议是深化两岸经贸合作的核心部分，但实施过程却面临各种阻力和困难。就协议本身而言，ECFA 的签署具有积极意义，这一协议旨在逐步减少或消除海峡两岸间的贸易和投资障碍，创造公平、透明、便利的贸易和投资环境，加强海峡两岸间的经贸往来与投资关系。然而，在具体实施中，相比后续商议协议，早期收获计划执行起来相对容易，因为早期收获计划对于两岸是双赢局面，早收计划的依序推行，表明双方互有需求。后续商议内容涉及两岸经济制度安排、经贸发展水平、贸易和投资结构、产业比较优势等多方面的因素，双方考虑的侧重点和利益关切点的差异，使得后续商议引发一定的社会反响，甚至部分协议遭到台湾地区部分民众等的强烈反对，如《海峡两岸服务贸易协议》。该协议于2013 年6 月21 日正式签署，但至今仍未生效，执行起来难度较大。

台湾地区对《海峡两岸服务贸易协议》的反对最为强烈，民进党前党主席苏贞昌联合台湾出版界人士郝明义、王荣文等召开记者会，提出《海峡两岸服务贸易协议》的内容必须逐条进行实质审查，严格审核协议的内容条文，不能黑箱作业;台湾地区学生在“立法院”静坐示威多日，抗议台湾地区当局在《海峡两岸服务贸易协议》签署中的不透明和不公平性。事实上，《海峡两岸服务贸易协议》签署对台湾地区而言，是利大于弊:首先，为两岸之间最终实现服务贸易自由化奠定基础。《海峡两岸服务贸易协议》签署后，双方将在100 多个服务行业进一步扩大开放，包括放宽市场准入条件、取消股权限制、放宽经营范围和经营地域、下放审批权限及为市场准入提供便利等等。其次，有助于加速两岸服务业融合、互补，共同提升两岸服务业的国际竞争力。在台湾地区，2014 年服务业占其GDP 的比重约为72%，就业人口比重也长期保持在60%左右，是台湾地区经济增长的核心动力。在大陆，2014 年服务业占GDP 的比重约46%，“十二五”规划已将推动服务业大发展作为产业结构优化升级的战略重点，服务业发展空间广阔。

(四)其他方面的进展

除了签署ECFA 协议之外，海峡两岸在其他方面的合作也有所推进，在产业合作方面的交流常态化并取得实质性进展。依据海协会与海基会《关于加强两岸产业合作的共同意见》，两岸产业合作论坛每年在两岸轮流举办，第一届和第三届于2011 年和2013 年在江苏昆山举行，第一届和第四届分别于2012 年和2014 年在台湾地区的新竹和台中举办。最近一届即第五届两岸产业合作论坛于2015 年6 月3日在江苏昆山开幕。当前大陆经济发展进入新常态，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，大陆经济的稳健发展和转型升级为两岸产业合作提供了巨大的发展空间。两岸产业界人士表示今后双方将在以下几个方面重点开展合作:进一步深化新兴产业合作，培育参与全球竞争新优势;鼓励支持两岸青年创业，蓄积产业合作新力量。在本届会议上，两岸产业合作工作小组新成立了电子商务分组，今后两岸将在创业辅导、创业孵化、政策扶持等方面加强交流对接，为两岸青年创业提供支持和服务。

二、当前影响两岸经贸关系未来可持续发展的现存问题

(一)台湾地区对服务贸易市场开放程度有限，贸易保护主义倾向严重

台湾地区对大陆开放服务贸易市场向来十分谨慎和保守。在ECFA协议的早期收获清单中，与货物贸易相比，服务贸易早期收获项目较少，其中大陆给予台湾降税安排11 项，台湾地区给予大陆降税安排9 项，且未规定具体的实施阶段。从细分行业来看，涉及金融业开放项目更少。金融业是一国或地区的经济命脉，金融业的开放涉及地区的经济安全，两岸金融业的合作本着谨慎、循序渐进、有条不紊的开放原则。服务贸易方面，台湾地区给予大陆的多属于其履行加入WTO 承诺，并无超WTO 待遇。大陆对台湾地区的开放程度已经超过了其WTO 承诺，让台湾地区享受了比美、日、韩等国更优惠的市场准入条件。例如，专业设计服务已经超出了大陆加入WTO 的承诺范围;允许台湾地区的服务提供者在大连设立合资、合作医院，并允许台湾地区的服务提供者在上海市、江苏省、福建省、广东省、海南省设立独资医院;台湾地区的银行在大陆申请设立独资银行或分行，只需在大陆已经设立代表处1 年以上即可(其他WTO 成员需设立2 年以上);对于申请经营人民币业务，缩短为在大陆经营业务至少2 年，且申请的前一年盈利(其他WTO 会员须符合经营3 年，且连续2 年获利)等。

《海峡两岸服务贸易协议》早在2013 年6 月21 日就正式签署，但迄今未能生效并加以实施。《海峡两岸服务贸易协议》生效面临阻力，其根本原因在于台湾地区方面对向大陆开放服务贸易市场存在恐惧心理，担心台湾地区的服务行业会被大陆挤垮。除了贸易保护因素外，也与岛内“台独势力”对两岸经贸深度合作持反对态度有关。民进党提出如下理由高调反对两岸签署服务贸易协议:(1)两岸签署服务贸易协议没有征询过岛内业界的意见;(2)台湾地区向大陆开放服务业市场，将影响岛内430 万劳工的生计;(3)大陆虽然向台湾地区开放80 项，但台湾业者是“看得到，吃不到”;(4)台湾地区当局过去签署的18 项协议，很多没发挥功用。

(二)协议的具体安排存在模糊和缺失地带，阻碍正常实施

按照《海峡两岸服务贸易协议》，中国大陆向台湾地区开放80条，台湾地区向大陆地区开放64条。两岸市场开放涉及金融、商业、运输、通信、旅游、建筑、社会、环境、体育、健康等行业，包含服务贸易总协定(GATS)中12项服务类别中的11 项，其开放程度之高和涵盖行业之多是之前的协议所未有的。然而，目前仍有一些技术性的甚至意识形态方面的因素制约着两岸服务贸易的正常发展，例如，建筑和相关的工程服务(CPC511)、公路运输服务(CPC71213)等因技术原因在跨境交付上不作承诺;印刷业(CPC88442)、会议服务和展览服务 (CPC87909)、视 听 服 务(CPC96112)等在跨境支付与境外消费上不作承诺;商业存在也仅限于GATS 的相关承诺。

(三)台湾地区对大陆的贸易巨额顺差问题未有改变，贸易互补性优势趋于下降

两岸贸易初期，台湾地区对大陆存在巨额顺差，且顺差随着年代逐渐增大。2013 年和2014 年大陆对台湾地区每年逆差均在1000 亿美元左右，2013 年大陆从台湾地区进口额1564.05 亿美元，出口额为406.34亿美元，贸易逆差为1157.71 亿美元，2014 年大陆从台湾地区进口额1520.3 亿美元，出口额为462.84 亿美元，贸易逆差为1057.46 亿美元。

据台湾地区经济主管部门统计，台湾地区顺差主要表现在“机械及电机设备”“塑胶、橡胶及其制品”“化学品”“基本金属及其制品”“纺织品”等制成品、半成品及原料等方面，约占顺差额的90%;大陆顺差主要体现在“精密仪器、钟表、乐器”“矿产品”“珍珠、宝石、贵金属、仿首饰、铸币”等，但在两岸贸易中所占比例甚小。

两岸之间以产业内贸易为主，产业间贸易为辅。台湾地区经济主管部门2004—2014 年的统计数据表明，产业间贸易在台湾地区出口贸易总额中仅占1.96%，在台湾地区进口贸易总额中仅占3.32%。台湾地区对大陆出口的主要货物为“机械及电机设备”“化学品”“塑胶、橡胶及其制品”“基本金属及其制品”，其中“机械及电机设备”比重占总出口额的48.39%，而电子类产品又占机电类产品比重的60%。台湾地区从大陆进口的货物排名前五位的依次为“机械及电机设备”“基本金属及其制品”“化学品”“精密仪器、钟表、乐器”“矿产品”，其中机电类产品占54.49%。两岸贸易中，机电产品居于首位，而且近年比重呈递增趋势。两岸之间的贸易互补性优势趋于下降。

(四)两岸双向投资严重不平衡，投资重点产业互有侧重

在两岸投资领域，存在明显的不对称和不平衡特征，主要体现在:

第一，大陆对台湾地区投资开放较早，台湾地区对大陆直接投资累计总额远高于大陆对台湾地区投资总额。据台湾地区经济主管部门统计，台湾地区50%以上的对外直接投资流向大陆，但大陆对台湾地区的投资占大陆对外投资总额的比重尚不足1%。原因之一是大陆企业准许对台投资的时间较短，从2009年起，大陆企业才被获准入台投资。

第二，在投资产业上，大陆入台投资瞄准第三产业。大陆对台湾地区投资的前五大行业分别是银行业(占31.39%)、电子产品及光学制品制造业(占19.35%)、批发及零售业(占19.27%)、资讯软体服务业(占13.52%)和会议服务业(占3.9%)。而台商投资以第二产业为主，电子产品制造比重最大。例如，1991—2014 年期间，台商累计向大陆投资各大产业比例明显不均衡，其中第一产业投资比重极小，仅占0.37%;第二产业比重最大，占82.7%;第三产业占16.93%。从第三产业内部看，批发及零售业投资额最多，1991—2014 年累计占第三产业比重的33%;其次为金融及保险业，累计占第三产业比重的21%，增长迅速，从1991 年的0 上升至2014 年的33%;咨询及通讯传播业累计占9%;运输及仓储业累计占4%;艺术、娱乐及休闲服务业累计占3%。总体而言，目前仍以传统服务业为重点，金融保险、专业及科学技术服务等现代生产性服务业的投资仍有很大发展空间。

(五)两岸贸易往来地域集中，主要分布在东部沿海，中西部地区极少

从区域结构看，大陆东部沿海区域是两岸贸易交往的主体区域。据统计，2013 年，苏、浙、沪、粤四地对台出口贸易额占大陆对台湾出口贸易额的89%以上，进口额占大陆从台湾进口贸易额的85%以上。显然，中西部地区未能从两岸经贸合作发展中获得明显的好处，这不利于产业向西转移和东部地区的产业升级。

三、借助“一带一路”战略推进两岸经贸全方位、宽领域合作

以上分析表明，近期全面落实ECFA 协议内容遭遇阻力，主要表现在:岛内贸易保护主义倾向严重;岛内“台独势力”对加深两岸经贸合作关系持反对态度;两岸经贸制度上的不同安排和不对等的开放程度，造成两岸贸易不平衡，双向投资结构失衡;服务贸易开放程度低;两岸经贸合作过于集中在东部沿海地区等。当前全球自贸区发展出现新高潮，世界主要大国通过建立自由贸易和投资协定，加紧重新划分全球经贸势力范围。2013年9 月习近平总书记提出中国“一带一路”战略，目前已经进入战略实施阶段，中国倡议并受到世界上50 多个国家积极响应的亚投行也在积极筹备中，对此，台湾地区方面密切关注大陆的这些政策新动向。台湾国民党主席朱立伦和副主席黄敏惠均表示，对台湾地区而言，大陆“一带一路”战略的潜在商机庞大，台湾地区应该抓住这一重要机遇。因此，“一带一路”战略的实施，为ECFA 协议内容的逐项落实，提供了新的平台。今后时期，为实现两岸经贸合作的可持续性，双方应在如下方面积极推动。

表1 2011—2013 年沿海四省市对台贸易额单位:亿美元

(一)以福建自贸区为平台，打造闽台合作新模式，为台湾地区参与“一带一路”建设创造机遇

2015 年3 月福建自贸区方案获批，将有效对接国家“一带一路”战略，为推动大陆与台湾地区经贸合作创建新平台和新机遇。一方面，福建自贸区包括厦门、平潭和福州三个片区，从地理上看，福建与台湾地区隔海相望，福建自贸区的最大特色是突出对台自由贸易;另一方面，福建是“海上丝绸之路”的重要起点之一，台湾地区可通过加强闽台合作，参与“一带一路”建设，加强产业合作共同开拓海外市场。具体而言，福州片区将与台湾地区合作研发创新、制定标准、打造品牌，加快建设两岸先进制造业合作基地;厦门片区以新兴产业和现代服务业为重点;平潭片区支持外资合资旅行社经营出境游业务，以及台湾地区合法导游、领队执业。

(二)不断提升和完善经贸磋商机制，保障经合会磋商结果的权威性和合法性

按照ECFA 协议创建的经合会，代表了两岸官方性质的磋商机构和沟通平台，经合会签署的协议应具有一定的权威性，协议应依法落实。经合会现阶段以临时性、应急性和事务性工作为主，每半年举行一次例会，轮流磋商。为了进一步提升合作层次，两岸要加快健全经合会的职能，推动其专业化和专门化发展。同时，要充分重视与发挥经合会的职能作用，不断完善争端解决机制，加快ECFA 的后续协商。

(三)灵活调整和变通相关规则，加快后续协商协议的谈判与落实

《海峡两岸服务贸易协议》之所以遭到强烈反对，除了岛内“台独势力”干扰，台湾地区民众对大陆服务市场缺乏认知之外，不可否认，协议本身存在规则上的缺陷或缺失。目前的服务贸易协议以“肯定列表”的方式对行业与部门的开放进行了约束，明确规定了哪些“可以做”，在短期是可行的，但从长远考虑，则不利于扩大贸易范围和深化合作领域。为了加快服务贸易自由化进程，建立灵活调整和变通相关规则，可以尝试采取“否定列表”的方式，明确规定哪些“不可为”，并只确定一个例外的保留清单，这样可以大大减少贸易的限制性，有利于后续协商协议的谈判和落实。

(四)推进海峡两岸新兴产业的合作，提高自主创新能力

当前及未来时期依靠科技创新，发展新兴战略性产业成为各国产业转型升级的重要途径。2010年10 月国务院颁布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，确定重点发展的新兴产业包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等七个领域。2009年台湾地区先后确定六大新兴产业和四项新兴智能型产业共十大新兴产业作为振兴经济的主动力。

大陆和台湾地区的新兴产业发展战略具有重叠性、差异性与优势互补性。重叠性体现在大陆和台湾地区新兴产业相互关联、相互对应，交织在一起。差异性体现在产业选择与战略侧重点。大陆侧重于制造业基础上的升级与技术创新，台湾地区侧重于第三产业的发展与科技创新。优势互补性体现在两岸生产要素的禀赋差异，台湾地区在资本投入、技术产业化、国际营销网络等方面具有相对优势，而大陆在人力资源成本、自然资源禀赋、市场需求、基础理论研究等方面表现优异。两岸高新技术产业发展战略的重叠性、差异性与优势互补性决定了广阔的发展空间。进入后ECFA 时代，加快新兴产业合作成为两岸经济合作的战略需求。

(五)两岸应加快经济融合步伐，共同抵御“全球自贸区热”带来的新挑战

当前美、日、欧等国家正在掀起新一轮的贸易保护主义浪潮。与传统的贸易保护相比，本轮贸易保护主义势头不是以设置各种贸易壁垒、技术壁垒为主，而是表现在更大范围内设定自贸区范围，重新划定各国经贸势力范围，从而将非自贸区成员国排除之外。在亚太地区，美国、日本等12 国(多数是亚太经合组织成员国)正在积极推进“跨太平洋经济伙伴协定”(TTP)，这是一种高级别的自贸区协议框架。TPP原则上要求加入自贸区的成员国取消所有产品关税，参与这一协定的谈判国GDP 总和将达到26 万亿～27万亿美元，约占全球GDP 的近40%，贸易总额将占全球贸易总额的大约1/3。2013 年6 月，美欧也正式宣布启动“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”(TTIP)的谈判。

TPP 和TTIP 将打造一个以高度自由化为堡垒的市场准入屏障，使中国等相对滞后国家在新规则的制定中无发言权，进而削弱中国经济的全球影响力。如果上述两项协议最终达成，届时除中国和其他金砖国家之外的主要经济体都将纳入这两大自贸区范围内，中国在全球经济的发展空间将受到严重限制。有鉴于此，海峡两岸应充分利用后ECFA 时代创造的两岸深化经贸合作的新机遇，共同应对外部的这一严峻挑战——携手合作、优势互补、相互提升、共创双赢，使双方在全球经济变局中深化合作领域，共同为两岸经贸发展创造新局面。

(六)充分利用互补优势和资金优势，助推产业向西部转移和东部产业的升级

在后ECFA 时代，两岸合作领域不断拓宽，台湾地区在资金、技术、创新等方面仍占优势，大陆中西部地区在劳动力、资源禀赋、消费市场等方面具有较大发展空间和潜力。台湾地区与大陆密切经贸关系，应改变过于在东部沿海地区集中投资、设厂和开展服务贸易的传统做法。随着西部大开发和新丝绸之路的建设，西部的基础设施建设发展迅速，在货物贸易、服务贸易、制造业、新兴战略性产业方面合作对外部需求扩大，应制定相关法规和法律，鼓励中西部地区与台湾地区在三大产业上的合作，实现产业的地区转移和东部产业的升级。大陆东部地区既是传统产业发达地区，也是服务业快速发展的地区，呼吁台湾地区进一步开放服务市场，有利于大陆东部地区借鉴台湾地区的服务理念和创新思维，提升大陆服务贸易水平和合作空间。