欧盟征收航空碳税的分析研究

雷倩　张永利

摘 要：欧盟于2012年1月1日起实行对国际航空业征收航空碳税的举措，引起国际社会的强烈关注。从背景、内部原因、外部原因、京都议定书和WTO等角度对欧盟征收航空碳税进行了层面分析，得出此举不合理性的结论。

关键词：欧盟；航空碳税；国际社会

中图分类号：F565；X322 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0168-02

全球变暖作为世界十大环境问题之一，近几年正呈现出逐渐恶化的趋势。其中，二氧化碳等温室气体的大量排放造成温室效应的加剧是全球变暖的基本原因。欧盟作为世界环保理念的领头羊，率先提出了航空碳税一词，将航空业纳入碳排放交易体系，对所有进出欧洲国家机场的航班征收航空碳税。虽然2013年2月27日起欧盟征收航空碳税提案暂停1年，但仍将对欧盟境内航班征收。这是以国际民航组织在年底前在减排方面取得突破性进展为前提的。如果全球节能减排的实际效果不佳，欧盟将恢复征收航空碳税。

欧盟征收航空碳税的背景和原因究竟是什么呢？

从背景角度：首先，民航业温室气体的排放量虽然只占总排放量的3%，但每年却以4%左右的速度增长着，相比其他行业的增长速度，民航业是最快的，而且以前有关航空业减排的双边与多边谈判都没有什么有效的进展，全球航空业的碳排放仍处于肆无忌惮、缺乏监管的状况。第二点，碳排放交易体系（ETS）始于1997年的《京都议定书》，它是指将二氧化碳作为稀缺资源量化分配给各个企业，那些采取了有效减排措施的企业可以出售多余的排放权以获利，而那些实际排放额超过配额的企业必须购买排放权，增加了生产成本。这种体系可以促使企业努力减排，从而减少二氧化碳的排放量。议定书中做出了具体规定，全球主要工业化国家的二氧化碳排放量比1990年的排放量平均要低5.2%，发达国家作为温室气体排放大户，必须采取有效措施进行减排。欧盟承诺减排比例为8%，美国为7%，日本为6%。但截至目前，各国的减排比例与其承诺的差距很大，甚至大部分国家还成增加态势。由于欧盟在2008年到2012年第一承诺期内需在1990年基础上减排8%，而且在欧盟看来，如果不对航空公司的碳排放进行控制，会抵消其在工业领域节能减排所做的努力。所以，欧盟在国内实施EU-ETS以及将全球航空业纳入ETS，成为其履行议定书承诺的主要手段。

从原因来看：首先是内部原因，为了欧盟自身的经济利益是最根本的原因。

第一点，可以开通新的税收渠道：通过征税增加经济收入，并且随着时间推移，碳排放的拍卖水平和价格越来越高，欧盟揣进腰包以缓解债务危机、发展低碳产业的资金也越来越多，欧盟“借全球气候之公，济欧盟经济之私”的征税行为可以达到一石数鸟的效果。

第二点，缓解经济危机：欧盟主权债务危机阴影下的经济脆弱，急需资金救助，环保是虚收钱是实。

第三点，维护欧盟航空业的国际竞争力：在欧盟未宣布这一措施之前，欧洲国内航空公司为了实现承诺减排的义务需要支付很高的成本，而盟外航空公司则不需要。亚太地区航空业发展势头强劲，此今蓬勃发展的态势遇到欧盟不得不以高成本牺牲竞争力的时期，欧盟想到以征收碳税来将国外航空公司纳入其中，以保护自己的航空公司在国际上的地位。

第四点，发展低碳经济：欧盟拥有全球最大碳交易市场，近十多年来，一直致力于节能减排，在制度安排和实践层面上，可谓优势突出，领先于中美等大国。而世界各国的经济政治的竞争不外乎就是以本国的比较优势去抢占市场，所以欧盟想要弥补落后的传统制造业，获得竞争优势，低碳经济便成为欧盟未来在全球政治经济方面掌握更多话语权甚至领导权最好的选择。另外，借掌握航空碳排放标准的制定权，欧盟便可以一步一步地主导全球碳交易市场，获得航空运输业和制造业领域的市场控制权。

第五点，扩大出口贸易：早在之前将环保作为投射“软实力”的领域，发展碳市场能够使欧盟获得引领世界环保领域的低碳经济的地位，增强其绿色技术的出口竞争力，有利于谋取技术优势利益。

其次是外部原因，也是欧盟拟征收航空碳税最直接的原因。

第一点，大量的二氧化碳排放导致全球气候变暖，全球气候变化对人类危害严重，排放量连年上升，减排没有成效，控制碳排放量已刻不容缓。

第二点，国际民用航空组织（ICAO）尚未就二氧化碳持续增长的排放削减达成一致意见，而且《京都议定书》中没有谈及航空温室气体减排，这是欧盟一意孤行采取单边行动，将航空业纳入EU-ETS的外部直接因素，这样欧盟就可以凭借自己在环保领域的开创者和先行者地位，先发制人，掌握更多领导权和话语权。

欧盟作为环保领域的积极推动者和领导者总是会做出一些超前举动，而这次以对抗全球变暖、节能减排为名义的征收航空碳税的措施却并没有得到各国的青睐，我们不反对环保，但考虑到经济成本，碳税是否真正适合减排，还有欧盟征税到底是出于环保的理念还是自身的利益也引起了全球的热议，其实如果这一举动真得十分公平、合理、合法，那么各方又何必大动干戈地进行反制呢？

首先给航空业定性，它属于服务贸易领域，所以应该援引WTO中的《服务贸易总协定》，条款第2、17、16条中，规定了最惠国待遇、国民待遇、市场准入、非歧视等原则，从欧盟的碳交易体系法令的表面“各国都纳入该体系”来看并没有违反这些规定。但经过前面的深入分析，欧盟所说的公平其实是带有歧视性的，未从根本上符合WTO的国民待遇、市场准入和非歧视原则。另外，WTO中有一项“特殊与差别待遇”条款，这一条款与《京都议定书》中的“共同但有区别的责任”实属异曲同工，可见，EU-ETS在WTO这一原则范围内也是说不通的。而且近些年，中国、印度等发展中国家通过飞机运往欧盟的产品越来越多，征收碳税无疑会增加产品的成本，这些本来附加值就比较低的产品根本无法与欧洲国内的产品进行竞争，这种以征收碳税来保护本国市场的贸易壁垒措施也违反了WTO的自由贸易原则。另外，税收属于主权范畴，因为征税是依靠国家强制力实施的，任何国家都有保护自己主权不受侵犯、内政不受干涉的权利，欧盟在碳税方面单方面立法，并要求将全球航空业都纳入其法律制度范围内，这是不现实的，实质上也变相地构成了对其他国家主权的侵犯，引起各个国家的不满与挞伐是必然的。最后，航空业作为一个全球性关联度极高的产业，有其特殊性，欧盟将其ETS政策施压到全球航空公司存在不合理性。根据ETS规定，所有经过欧洲国家机场的航班都要纳入其体系，也就是说，从某国跨太平洋和大西洋到达欧盟任一成员国机场的国际远洋航线，其间经过的所有航程的碳排全都要计算在内，而实际上排放在欧盟的二氧化碳屈指可数。以一架从纽约飞往伦敦的航班为例，碳排放的30%在美国领空，40%在加拿大领空，20%在公海，只有10%在欧盟领空，欧盟却要在其他国和公海的领空行使征税的权力，这可以说已经构成了对他国领空主权的侵犯。从国际法的角度，这种超出欧盟管辖范围的征税行为也违反了1944年《芝加哥公约》（即《国际民用航空公约》）关于主权原则、领空限制和禁止对燃油征收税的规定。endprint

实际上，各国之间纠纷的根源在于国家利益之争，而美国的强烈反对针对的也是碳税仅仅落入欧盟手中。欧盟现在以“航空公司利益均沾，美国分一杯羹”抓住了矛盾的软肋，企图赢得更多的支持，从而确立在世界环保领域的领导权。当然，欧盟的“野心”可以算是其暂缓征税的最深层的原因，也有很多的外部因素促使欧盟不得不在此时以“退一步海阔天空”的心态来调停众多纠纷。首先，先从欧盟内部来说，拥有全球最大的碳市场已濒临破产，经济危机使碳市场免费配额呈现饱和，企业不愿意参与到碳交易中，造成碳价从每吨30欧元到现在7欧元的持续低迷，碳市场流动性丧失，根本无法正常运行，碳交易问题重重。欧盟正在进行的提高能效的环保事业也使得总排放量下降，碳价持续低迷。欧盟碳市场的“后院起火”，使其面向全球的航空碳税计划步履维艰。欧洲要想在本世纪中叶实现“去碳化”的抱负，首先得使碳市场正常运行。另外，欧盟主权债务危机产生的经济不稳定，财政危机，市场恐慌等因素也在遏制着欧盟各项进程的发展，征收航空碳税本来就是在欧盟政治经济不稳定的时候推出，将内部压力诉诸欧盟之外以开辟新财源的渠道，而如今内部政治协调能力差，外部围攻形势严峻，内忧外患使欧盟不得不退一步暂缓实施。其次，欧盟这次一意孤行的单边主义引发了全球范围的外交大合唱，以中国、美国、俄国为首的国家坚决抵制实行征收碳税，并都在不同程度上采取了反制措施，贸易威胁、贸易战蠢蠢欲动，而债务危机阴影下的欧盟经济急需中国等大国的救助，若继续执迷不悟，得不到资金援助，又受到贸易威胁，经济复苏陷入尴尬境地，就太不值得了，此次松口也是欧盟审时度势的必然之举。

从欧盟征收的动机来看，它是打着环保的旗号以自己的经济和政治利益为主导的。以遭到几乎全世界的反对和贸易制裁开端的碳税闹剧，到现在为止，欧盟以暂缓为名扭转了局势，变被动为主动。欧盟暂缓征税，利用国际民航组织的广泛约束力给自己找了个台阶，希望通过ICAO制定的全球性国际多边协定来解决麻烦。究竟未来欧盟还将怎样继续深入推行航空碳税和碳排放交易体系，我们都应该理性对待，在保证各国平等利益的公平前提下，实现世界环保利益的最大化。

参考文献：

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[责任编辑 安 琪]endprint