户籍制度改革背景下中国社保统筹层次提高的路径选择研究

董拥军

摘 要：回顾了中国社会保障制度统筹层次提高的现行路径，分析了取消城乡户籍差异的户籍制度改革对社会保障制度的新要求、新目标。并据此提出，中国社会保障制度统筹层次的提高路径选择，必须适应户籍制度改革的发展方向；中国社会保障统筹层次的提高，必须实现从“全国统筹城镇”向“全民统筹城乡”转变。

关键词：户籍制度；社会保障；统筹层次

中图分类号：DF842.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0152-02

一、中国社会保障制度统筹层次提高的现行路径选择

就中国社会保障统筹层次发展的水平而言，依据各自的经济条件，中国各个省、自治区、直辖市在社会保障统筹层次提高的路径上出现了两种模式：即“陕西模式”和“浙江模式”。

“陕西模式”是首先实行全省城镇居民社会保障的省级统筹，在此基础上实行全国城镇居民的全面统筹。这种模式是以城镇居民为统筹对象，因此也称作“城居保”。从2000年下半年起，陕西省养老保险管理实现了“政策全省一致、机构垂直管理、基金统收统支”，“一个体系、两级管理、三级服务”。全省做到了“六个统一”，即统一政策规定、统一缴费费率、统一统筹项目、统一待遇标准、统一调剂使用基金和统 一养老保险经办机构的人、财、物、事省级垂直管理。其基本运行模式为“政府定点子、社保开单子、税务收票子、财政补空子、银行发票子”的“五子模式”。

另一方面，浙江省首先实行了全省社会保障的城乡统筹，也就是全民社保的定位：“大社保”与“全覆盖”。在很多地方还在为能否实现“全民低保”而徘徊的时候，浙江省已经将目光放在了包括医疗、养老、失业救济等涵盖内容的全民社保体系建设上，这在浙江省内被称为“大社保”体系。在统筹协调就业方面，浙江省初步形成了政府促进就业、市场调节就业、劳动者自主就业相结合的就业机制：浙江在全国率先推行市场化取向的就业制度改革。与此相适应，1997年1月起，在全国率先出台并实施了《浙江省职工失业保险条例》，并将应建立失业保险企业的范畴拓展至全省所有企业。城乡统筹就业制度在浙江迅速建立，城乡统一的劳动力平台已经搭建。同时，为打通城乡劳动力交流渠道，浙江省还采取了取消地域、户籍、行业等对农村劳动力进入城镇就业的限制性政策，重点加强被征地农民转移就业培训，落实被征地农民免费培训政策等措施。

陕西省的全省统筹城镇发展步伐较快，可以在较短时间内实现全省城镇居民的社会保障统筹，但是这种模式的社会保障统筹却将农村人口特别是农民工排除在外，在完成省级城镇统筹之后使得社会保障城乡之间的差异继续拉大，这对今后进一步实行全民社会保障加大了阻力。而“浙江模式”的统筹层次的纵向提高虽然发展较慢，但是它的根基更牢靠。在市县内实行全民城乡统筹，完成了城乡统筹，消除了城乡差异，条件成熟直接进入全省统筹，就成为解决了城乡统筹的全民统筹。这才是中国社会保障发展的最终目标，即建立全国城乡统一的社会保障体系。

二、户籍制度改革对社会保障制度的新要求

2014年7月24日，“国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见”（国发〔2014〕25号）指出了中国户籍制度改革的发展目标：进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系，完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。提高统筹层次，实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。

三、中国社会保障统筹层次的提高必须选择全民统筹城乡

从户籍制度改革的内容和发展方向来看，这一制度改革旨在取消城乡差异，在身份上首先取消城乡差异，加快农业人口城镇化的发展步伐。城乡居民这一身份的转变要求逐步、快速缩小城乡之间社会保障的差异，使得城乡人口无论在身份上还是在政府福利方面都不再存在差异。这就要求社会保障制度首先取消城乡差异，无论在养老、医疗、失业等领域实现城乡统一覆盖、统一标准的全民统一的社会保障制度。但是，目前城乡社会保障无论在保障水平、保障程度、保障覆盖面都存在较大差距，而户籍制度改革以及城镇化的大趋势、大背景，要求必须尽快缩小、弥合社会保障的城乡差距。现行的城乡二元户籍制度下的社会保障统筹提高层次路径，即全国统筹城镇的“陕西模式”不再适应新的户籍制度的要求，因为这种模式必然会进一步加大城乡在社会保障方面的差异，使得城乡居民的社会保障壁垒更加难以弥合，阻碍户籍制度改革的进程。因此，应当选择全民统筹城乡的“浙江模式”。与全国统筹城镇的“陕西模式”相比，全民统筹城乡的“浙江模式”在统筹层次的纵向提高方面将比较慢，因为这种模式首先要在县级、市级完成统筹城乡。由于中国农村户籍人口占比还是比较大的，而且城乡社会保障的差异也比较大，这就使得要完成城乡统筹，特别是城乡统一标准的任务相对比较艰巨。虽然在纵向上浙江模式劣于陕西模式，但是从统筹横向上也就是在城乡统筹覆盖、城乡统一标准上却有很大优势。endprint

四、在实施全民统筹城乡社会保障制度改革的过程中还有许多具体问题需要解决

（一）剥离历史债务，让各地区“轻装上阵”，把城乡社会保障制度统筹层次统一定格在省级层面

各统筹地区的历史隐形债务并从现行制度中剥离出去，并通过政府财政或是其他手段（ 如部分国有资产冲抵）逐渐化解，让各地区“轻装上阵”，不让其在统筹层次提升过程中既背负历史债务又承担新的财政责任。这样，就可以大大缩减各地区养老保险的收支差距，降低统筹层次提高过程中的利益“争夺”和再分配程度，同时也削弱地区之间因经济发展水平、人口结构、隐形债务水平、制度抚养负担等情况的不同而导致的基金盈亏差异影响。

（二）因地制宜，争取把城乡社会保障制度统筹层次统一定格在省级层面

应该说，实现全国范围内的资金统筹是养老保险发展的最佳目标，也只有达到了全国统筹才能实现养老保险制度在城乡间、地域间和群体间最高的公平公正与最优的社会再分配功能。但城乡社会保障制度发展的内部缺陷和外部制约决定了要真正实现社会保障制度的全国统筹还有很长一段路要走，而且中国目前还尚不具备实行社会保障全国统筹的条件，因此，把制度统筹层次节点定位在全国在当前看来是一种不切实际的“冒进”行为。对此，《社会保险法》给出了明确的方向，规定有条件的地区要把二者合并实施，并把统筹层次直接越过“市级”过渡到省级。特别是2014 年 2月 7 日召开的国务院常务会议决定在全国合并“新农保”和“城居保”制度，建立全国统一的城乡居民基本社会保障制度。这意味着社会保障城乡统筹走出了具有实质意义的一步，原来“新农保”的统筹层次将提升至与“城居保”同等的层级，下一步改革的重点和难点将集中在“城职保”和城乡居民基本社会保障制度的统筹上。可见，选择“省级"行政区划作为制度统筹的层次单位是一种理性的做法。

（三）完善制度激励设计，提升统筹层次提高的制度吸引力

在当前财政“分灶吃饭”和养老保险制度建设责任逐渐“下沉”的情况下，各级地方政府的短期绩效观抬头，地方保护主义行为盛行。尤其是在“统账结合”的社会保障制度模式中，经济状况好的地方不愿与其他地区的养老金统筹在一起，而经济状况差的地区在社会保障融资方面存在极高的道德风险和转移财政负担的功利性动机，地方政府自我发展利益驱使下的逆向选择势必导致制度统筹效益递减。面对新问题，对各地官员的政绩考核标准要有相应的调整，比如可以以城镇化率来考核官员的政绩，各地要提高城镇化率必须使得城乡社会保障的差异逐步缩小，达到城乡统一的社会保障。统筹城乡的社会保障将有利于城镇化率的提高。由于政绩激励各地官员将更加重视全民统筹城乡的社会保障制度建设。

（四）加快三大板块制度的整合衔接

城乡社会保障制度一体化发展是提高社会保障统筹层次的终极目标。加快建设覆盖全民和没有盲点的城乡社会社会保障制度，让全体国民能够从不同的制度安排中获得不同保障程度的社会保障，争取从制度全覆盖向全民全覆盖过渡，也是目前中国应该致力的重点建设工作。在城市和农村各自整合现有“碎片化”社会保障制度的基础上，不能再以户籍性质为划分依据、为新兴社会群体单独设置新的社会保障制度形式，这种“零敲碎打”的应急式补救办法已不适应制度统筹改革的需要，最好是从简化和统一制度对象的身份划分标准入手，把现有的社会保障制度“碎片”逐渐精简到《社会保险法》定位的统一的“城职保”、“城居保”和“新农保"三大板块中。

参考文献：

[1] 王晓东.城乡统筹视域下社会养老保险制度统筹层次问题再探讨[J].东岳论丛，2014，（2）：127-131.

[2] 殷守革，孙华，毛江东.统筹城乡户籍条件下农民社会保障机制研究[J].成都行政学院学报，2012，（1）：68-76.

[3] 张冬敏.新型农村社会养老保险制度的统筹层次研究[J].经济体制改革，2011，（4）：86-89.

[责任编辑 柯 黎]endprint