新型城镇化进程中的土地问题解析

樊兴丽　布海东

摘 要：新型城镇化与过去粗放型的城市化发展道路不同，更加注重统筹城乡综合资源，强调内在质量的全面提升，所以，能否积极稳妥地推进新型城镇化建设，实现未来城镇的可持续发展，土地资源的合理利用便成为关键因素。分析当前城镇化建设过程中土地利用存在的问题，并提出相应的建议。

关键词：新型城镇化；土地问题；创新

中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0099-02

城镇化是21世纪我国经济社会发展的重大战略之一。党的十八大提出“坚持走中国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，城镇化的重要战略地位被提升到一个新的高度。新型城镇化与过去粗放型的城市化发展道路不同，更加注重统筹城乡综合资源，强调内在质量的全面提升。而优化土地资源分配是当前城镇化发展过程的关注焦点，土地利用现状的改变在所难免，能否积极稳妥的推进新型城镇化建设，实现未来城镇的可持续发展，土地资源的合理利用便成为关键因素。

一、新型城镇化进程中土地利用存在的问题

1.城镇建设盲目扩张，占用耕地现象严重。我国人多地少，但很多地方城镇化进程与粮食安全、农业生产、生态保护之间的矛盾处理不当，城镇扩展方式一般由中心逐渐向外蔓延，城镇周边通常是长期耕作的优质农田，因此挤占了不少耕地。据国土资源部数据显示，1996—2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩。考察我国城镇建设，就不难发现普遍存在设镇速度快、缺乏规划、带有盲目性和随意性等问题。另一组数据显示，2010 年，国有建设用地实际供应总量为 42.82万公顷，同比增长18.4%。其中，商服用地、住宅用地、工矿仓储用地和其他用地供应量分别为3.87万公顷、11.44万公顷、15.27万公顷和12.24万公顷，同比分别增长40.4%、40.3%、7.9%和10.2%[1]。建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失，从长远看，必然会对农业生产的稳定性及可持续性构成威胁。为此，国务院立下了确保18亿亩耕地的红线。

2.农村土地荒废和农村居住用地闲置浪费。随着城镇化进程的推进，越来越多青壮劳动力选择乡镇企业务工或者进城，留在家里的都是老弱妇孺，没有能力耕种田地，有的甚至举家外出，将耕地租赁或摆荒。农业与第二、三产业间的劳动生产率差距增大，大量耕地无人耕种或无力耕种造成耕地抛荒，抛荒面积呈增长趋势。据国土资源部的有关调查，我国每年抛荒耕地有近3 000万亩。与此同时，大量农民搬迁到城镇居住以后，仍不放弃农村的宅基地和旧住宅。而在村落向外围发展的同时，村落的面积不断扩大，耕地面积迅速减少。村庄外围环境好，交通便利，庭院宽大，许多农民到村外围建造房屋，村中空闲的院落越来越多形成“空心村”现象。2012年中科院地理科学与资源研究所发布的《中国乡村发展研究报告》显示，我国“空心村”面积有近1.14亿亩，农村居住用地的闲置浪费了大量的土地资源，制约了农村土地利用率的提高。

3.土地利用集约程度低。在城镇化进程中城镇人均用地呈现出增长的趋势，用地增长速度往往高于人口城镇化的速度。我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，香港地区才37平方米，东京人均综合用地仅78平方米，与国际上的大都市对照，我国的人均用地面积已超过世界水平。而在小城镇建设中，乡镇企业很多是依靠廉价的劳动力资源和土地资源发展起来的，所以，土地利用布局分散、技术水平低、用地粗放，小城镇人均用地面积一般高于大中城市。由于缺乏规划，集约化程度低，城镇的容积率较低，全国绝大部分城镇土地没有得到充分利用。近几年，有的城市盲目扩大城区，搞主题公园、大广场，建设摊子超大；有的地方随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”；一些开发区根本不具备招商引资的条件，造成大量土地荒芜；一些企业动辄占地几百亩甚至数千亩。各地乱占、盲目设立各种开发区、工业园，占用了大量耕地，土地利用集约程度低。

4.征地拆迁矛盾突出。根据我国相关的法律，目前占地问题只能以国家的名义征用农村集体土地。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征用集体所有的土地和单位、个人的房屋以及其他不动产。”[2]近几年各地进行的土地改革中，地方政府凭借“公共权力”获取了农村建设用地流转增值的大部分，而农民在农村建设用地流转中的收益和其拥有的土地权利不对称。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。随着征地规模不断扩大，因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素，这些问题暴露出我国现行征地制度方面的缺陷。巴西城市化的教训中国必须警惕，巴西在城市化过程中大批农民转移到城市，土地以低廉价格被出售给开发商，农民到城市后形成数量庞大的贫民窟，带来严重的社会问题。应尽快改革征地制度，保障农民征地谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

二、新型城镇化进程中土地利用的改革与创新方向

1.选择与国土资源条件相适应的城镇化发展方式和速度。党的十八届三中全会指出，要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力”[3]，新型城镇化建设要求土地利用走内涵式、集约化的发展道路。当前我国正处在工业化、城镇化加快发展的时期，根据世界各国发展的经验教训来看，城市化时期是耕地减少最快的时期，如果不控制盲目占地，减少不合理占地，就有可能犯历史性错误。城市化超前或滞后于工业化对耕地的利用都是不集约的，在保持城市化与工业化同步发展的同时，应结合城镇发展及时合理调整村镇结构，突出中心村、中心镇，避免零散布局，加大对土地整理的力度，有效保护和增加耕地面积。城市化与耕地不仅仅是简单的占用与被占用的关系，关键在于要选择与国土资源条件相适应的城市化发展方式和速度，只要选择了合适的城市化发展进程和道路，就能够充分发挥城市化集约用地的优势，从而直接减少耕地占用，有利于耕地保护[4] 。endprint

2.严格执行和完善占补平衡制度。为了解决城镇化与耕地保护的矛盾，国家实行了“占多少，垦多少”的城镇化用地占补平衡政策以保证耕地数量不减少。在执行过程中，一些地方政府为取得更多的建设用地，弄虚作假故意隐瞒上报耕地面积，或者把耕种条件不好甚至根本无法耕种的荒地荒山滩涂等算作良田“偷梁换柱”，造成占优补劣等问题，因此，必须严格执行和完善占补平衡制度（1）确立数量质量平衡的原则，尽快建立耕地质量验收评定工作合作机制，制定完善相应的管理办法和技术规程，从评定程序、评定方法上规范补充耕地质量验收评定工作。（2）完善现行土地置换政策，制定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施。城镇土地置换是对城镇各种不同性质用地进行功能配置的转换，以此提高城镇土地集约利用水平，优化用地空间布局。（3）山区多的地区可以考虑以“山地城镇”建设为主，如云南省大力开发利用山地，城乡建设向山地发展，工业园区向山地布局，走山地、山水、生态型城镇的发展道路。

3.积极探索建立城乡土地流动制度。新型城镇化，土地制度是绕不开的难题，只是推行过去有限的土地管理制度已不能满足新型城镇化的建设要求，维护农民在土地流转中的公平主体地位，是新型城镇化对土地流转实施提出的又一新的要求。（1）让农民拥有更多的财产权，农民承包土地获得抵押权、处置权、转让权。外出务工农民人地分离，土地流转避免了土地的粗放经营和荒废，同时形成一种收益，能够保障农民的生活。我国的台湾等地，让农民分享城市化中土地增值收益，不少农民因此成为百万富翁，然后这些农民就有资本去创业去开发，不仅没有形成贫民窟，而且带来了农村的发展。（2）让宅基地能够以某种形式在市场上流转。对村落进行合理规划，对闲置土地进行了复耕，同时整治空心村。目前，部分地方已经在尝试建立宅基地抵押、宅基地换住房等宅基地退出机制。现实中有两种退出方式：一种是政府主导的，鼓励农民腾退宅基地，获得城镇住房的价格标准制定的补偿；或者无偿获取城镇住房，迁入小城镇居住、搬到城镇或者在中心村集中居住。第二种是农民自主退出，可以自主在农村建设用地交易市场进行交易，获取现金收入。积极把握土地流转在不同地区运用的发展动向，找寻管理实施上的创新形式，土地流转才能向更高层次推进，从而进一步解决新型城镇化过程中的土地整理难题。

4.破除强制征地政策，让农民成为交易主体。新型城镇化应该打破目前的垄断征地政策，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”。党的十八届三中全会指出，“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”[3] 因此，破除泛公益化强制征地政策，缩小乃至取消征地规模，除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，由用地者与土地所有者和土地承包人直接交易合作开发，政府不应再介入。深圳就是一个极好的例子，农民在自己的土地上建起了房子，大量的农民因为建了房子出租出售而富了起来，大量的农村也因此分得了城市化的红利[5]。使农民分享城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，新型城镇化不仅要落实过去城市化进程中推进的“地的城镇化”，更要实现“人的城镇化”，只有这样，新型城镇化才能可持续。

参考文献：

[1] 杨帆.城镇化进程中土地集约利用问题研究[J].企业经济，2013，（1）.

[2] 李奋生.城镇化过程中农民土地权益保护研究[J].特区经济，2012，（10）.

[3] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[DB/OL].中国共产党新闻网，http：//new.china.com.cn/2013-11/15/content_

30613944.htm.

[4] 宋戈，吴次芳，王杨.城镇化发展与耕地保护关系研究[J].农业经济问题，2006，（1）.

[5] 郑风田.新型城镇化应从改革土地制度入手[J].农业工作通讯，2013，（2）.

[责任编辑 仲 琪]endprint