农村集体“三资”管理的探索与实践——以四川宜宾市为例

兰亚宾 罗 薇 黄 雨

中共宜宾市委党校

农村集体“三资”是指农村村级经济组织所有的资金、资产和资源。 2014 年农业部制定了《农村经营管理工作要点》，要求加强农村集体资产管理，加快农村集体“三资”管理制度化、规范化、信息化进程，提出了加强和规范农村财务管理的一系列重要举措，目的在于使集体“三资”的管理置于阳光之下，更加公开透明。

2015 年1`5 月，宜宾市共立案查处“四风”案件49 起，涉及农村集体“三资”和村干部相关违纪问题有27 起，占51%。 可见，农村集体“三资”管理，仍是农村基层干部违纪违法行为的易发多发领域。 据统计，2014 年宜宾市农村集体资产总额63571.45 万元，其中：货币资金12296.25 万元，固定资产44270.46 万元。 农村集体土地资源总面积988.24 万亩，确权集体林地面积719.69 万亩，另外有大量“四荒地”、机动地等资源。 “三资”管理的问题应引起我们的高度重视，不仅因为农村集体“三资”总量非常大、涉及面广、任务非常繁重，还因为“三资”管理事关民生，事关稳定，事关我们党的形象。

一、宜宾市农村集体“三资”管理的主要做法

近年来，宜宾市结合市情在推进农村集体“三资”管理规范化、信息化建设方面进行了积极的探索。

1.开展清产核资，摸清“三资”情况

各区县以全市农村土地承包经营权确权登记试点工作为契机，开展集体资产、资源的确权、统计和清理，对农村集体“三资”摸清相关数据予以确认和统计。2014 年宜宾市有2507 个行政村开展了年度清产核资， 比2013 年、2012 年分别多了215 个村和771个村，近三年来清产核资村数为2915 个。

2.健全完善农村集体“三资”管理制度

宜宾市积极推进农村集体“三资”管理规范化建设，重点对财务预决算、财务收入管理、开支审批和债权债务的管理，并指导和帮助集体经济组织建立健全“三资”管理制度。部分县（区）建立了农村集体“三资”管理制度，如翠屏区制定了《翠屏区村社集体财务管理制度（细则）》，珙县制定了《农村集体资金资产资源管理制度（试行）》，南溪建立并完善了农村“三资”托管咨询制度，制定了《农村集体资金资产资源管理办法（试行）》。在农村集体“三资”管理上，初步形成了用制度管人、管权、管事的制度体系，促进了有章理事、按章办事的落实。

3.推行农村集体“三资”全面委托代理服务

目前，委托乡镇代管已经成为农村集体“三资”管理的一种常态。宜宾市所有区县已全面实施了村财乡镇代管制度，普遍建立乡镇“三资”托管中心，对农村集体“三资”进行委托管理。 2014 年宜宾市实行村级会计委托代理服务的村有2901 个， 比2012 年多了233 个村，覆盖率为100%；实行农村集体“三资”委托代理服务2877 个村， 比2013 年、2012 年分别多了2.12%和11.77%。

4.加强对农村集体“三资”的监管

一是积极引入市场机制，对涉及金额较大、农民群众关注集中的农村集体资产、 资源处置和交易，通过科学评估确认资产价值，实行公开竞价和招投标。

二是加大科技投入，建立信息监管平台，构建分级管理的监督网络。南溪区探索建立农村集体“三资”信息化监管平台，实现“三资”网上公开、实时查询、电子监控。 2014 年南溪区所有乡镇（街道）“三资”基础信息全部录入完成，硬件设备全部到位，“三资”信息化监管平台正式运行，实现了农村集体“三资”数字化管理构建了区、乡镇（街道）、村三级监管网络。筠连县依托县惩防体系信息网，打造“阳光农廉”平台，并在18 个乡镇安装了触摸屏查询机22 台，将各村“三资”运行管理情况录入平台，便于群众及时查询并接受群众的质询。

二、宜宾市农村集体“三资”管理的总体成效

宜宾市南溪区农村集体资产、资源监管流程图

1.提升了宜宾市农村集体“三资”管理的科学化水平

通过实行农村集体“三资”委托代理服务，建设农村集体“三资”信息化监管平台，宜宾市农村集体“三资”管理迈上了“管理规范化、信息公开化、监管民主化”的轨道，最大限度地防范和杜绝了资产、资源管理和处置中的暗箱操作、以权谋私、贪占挪用等现象，充分体现了农村集体“三资”科学化管理的意义。如图所示，南溪区形成了科学的管理流程。

2.促使了宜宾市农村集体经济的发展

通过加强农村集体“三资”的规范管理，有效的解决了农村资产长期闲置浪费、流失严重、被挪用占用的问题，促进了资产的保值、增值、资源的合理利用和集体经济的发展。通过严格实施农村集体“三资”监管制度和网络管理系统，对农村（社区）集体资产、资源进行分类管理，促使农村（社区）干部加大盘活和盈利力度，对使用率不高的实行实时动态管理。 对村级债权进行分类管理， 对追缴和待追缴的进行实时预警、限期追缴，增加了“三资”存量，保证农村（社区）集体的正当收入不流失，不断提高农村（社区）集体资产的利用率，进一步增加集体资产、资源的收益，发展了农村集体经济。

3. 促进了宜宾市农村党风廉政建设和社会和谐稳定

通过健全农村集体“三资”民主监督管理制度,建设农村集体“三资”信息化监管平台，实现对农村集体“三资”实时公开、实时查询和实时监管，用科技手段构建起腐败防火墙，从源头上遏制了自批自报、贪污腐败等现象的发生,推进了农村基层党风廉政建设的深入开展。以南溪区为例。南溪区建立了农村集体“三资”委托咨询制度和审计监督制度，从制度建设层面上有效地规范和约束了村（社区）两委干部的村务（居务）行为，保障了村民（居民）对村（社区）集体“三资”管理经营的知情权、参与权和监督权，消除了广大农村群众的疑虑。全区涉及村（社区）干部财务方面的信访投诉同比下降了60%，广大群众对村（社区）干部更加信任，支持参与村务、社区工作运行和筹资建设农村（社区）基础设施的积极性大大提高。

三、宜宾市农村集体“三资”管理存在的问题

近年来，宜宾市农村集体“三资”管理取得了有目共睹的成绩，但进展仍然不平衡，还存在一些不足与问题，值得引起重视。

1.管理主体责任不明确

在调研中我们了解到，部分乡镇政府存在过多地通过行政手段干预村级事务，平调、挪用村级资金等问题。 按国务院有关规定，农村“三资”管理的上级主管部门为各级农经管理部门，但在很多地方乡镇机构改革中，乡镇农经管理部门几经撤并，已不具备管理农村“三资”的条件和能力。部分县级农经管理部门对农村“三资”管理名不副实，在实际操作中却由财政、纪委等部门管理， 由于各部门缺乏明确的职责分工，在履职过程中存在重复交叉、缺位和越位等问题。

2.管理制度执行不力

部分村存在财务管理制度执行不严的问题，主要表现在以下几点。 一是村里隐瞒资金收入，除了财政转移支付收入外，其他收入隐瞒不报，这部分资金全部由村干部保管，自行管理，自行支配。二是账务处理不及时，会计收支不按期报结，每年只报账3、4 次，即便这样，也是收支混乱，对应关系不清，甚至有的项目长期不处理，资金去向不明。 三是没有按照要求设置账簿，缺乏完善的村级现金日记账，并且农户与村集体往来账不健全，造成往来不清，镇、村账目无法衔接。 四是财会人员选拔不合理。 部分村为了自己的利益，村长、支书在选拔会计人员时任人唯亲，不具备会计条件的人被选到会计岗位上来，很多会计人员根本就不懂农村会计业务，更谈不上账务处理的及时性和程序手续的合法性。

3.委托代理需要进一步规范

从调研情况看，“三资”委托代理工作由地方各自为政，千差万别，问题比较突出的有三个方面。一是代理机构不统一。宜宾市乡镇“三资”代理机构既有农村经济技术服务中心，又有财政所，既有临时机构，也有依托农村经济技术服务中心与财政所成立的农村“三资”代理中心。农村集体“三资”管理机构的不统一，严重削弱和侵蚀了乡镇一级农经服务职能。二是代理人员不稳定。 代理人员多样化，既有专职的，也有兼职的，还有临时聘用人员；有的农村财务管理人员专业知识和业务水平不高，从业资格难取得，难以胜任村社财务指导和履行管理职责。 三是代理业务不规范。不同乡镇委托机关的行业规范和业务要求也不相同，很难统一到农经工作规范上来，直接影响了农村集体“三资”管理的规范性和实效性。

4.村社资源、资产登记不够全面、难评估

一是村社资源、资产台账登记不够全面。 部分村社对土地（机动地）、“四荒”等土地资源、村办公室修建、 村社一事一议筹资筹劳建设等资产的登记不全、不细或没有台账登记， 增加了整个农村经济管理难度。

二是产权不清影响资产、资源的评估进度。 一些村组对集体资产只有粗略的估算，没有建立集体资产台账，造成部分资产权属不清、争议较大，甚至长期闲置，无人妥善保管；有的村组集体投资建设的一些公益用房、集体企业等，倒闭后放任自流，没有进行有效登记管理，更没有办理任何产权证明。 产权未得到完全明确，经营权落实不到位，收益权难以得到保障，资产评估无从开展。

三是农村资产、资源的评估存在漏洞。 县（区）农业局、林业局、水务局等行业主管单位以及乡镇缺乏对农村资源进行评估的专业人员，使得评估出的农村集体资源价格既没有标准，也不统一。 由于较少的村社资金难以支付高额的评估费用，部分村社就自行将村资产、资源进行简单的估值，从而在资源进行处置时，造成了议价的盲目性，甚至出现合同规定的承包费金额明显过低的情况。

5.部分村社务公开流于形式，财务监督乏力

村务公开是村级事务监督的非常有效的手段，但在执行时却存在严重的问题。 一是只公开表面问题，不公开深层次的问题，即使公开一部分，也是公开的内容不全面，并且事后公开多，事前、事中公开少。 二是公开不及时，重临时应付，轻长期坚持。三是重简单公开，轻及时反馈，表现在有的村未建立村务公开信息反馈制度，未提取群众反馈信息，或者虽有但流于形式。 四是有的村只把收支余额进行公布，没有逐笔逐项公布，更有甚者把一些重要的收支内容隐瞒不公开。

农村财务监督乏力主要表现以下几点。一是民主理财监督不到位。目前很多村都成立由村民民主选举产生的村民主理财小组，有的民主理财小组由于无报酬或民主监督意识不强，不愿参与或按要求参与农村财务监督管理工作。二是乡镇农村经济技术服务中心监管乏力。部分乡镇的农村经济技术服务中心根本就不去认真审核各项原始票据，只是盖章了事；有的审核时已经发现问题打不开情面不了了之。三是县级审计职能弱化。 县级农经机构多是事业机构，没有相应的执法权限，导致村财务的监督没有达到应有的标准和水平。

6.基层干部廉洁自律不到位

调查发现，农村集体“三资”管理领域已成为当前基层干部违纪违法行为的易发、多发领域。与2013 年相比，2014 年查处的农村基层党员、干部违纪违法案件有不同程度的增加。2014 年查处涉及粮食直补、良种补贴等农业补贴发放问题20 个， 涉及金额13.76万元；查处涉农建设项目执行中存在的问题18 个，涉及金额33.06 万元；已查处违反农村集体“三资”管理规定案件27 件，处理29 人。 这些发生在群众身边的腐败问题，严重侵害了群众利益，影响农村社会和谐稳定。

四、宜宾市推进农村集体“三资”管理规范化建设的建议

1.以强化责任落实为重点，加强管理领导

切实加强农村集体“三资”管理的领导，按照权责统一、区分责任的原则，细化各部门在农村“三资”管理中的职责和明确主要领导、成员单位、基层主体的责任。 农村村、社（村民小组）是农村“三资”管理的基层责任主体；乡、镇政府（郊区街道办事处）承担农村集体“三资”管理职责；农经部门是农村“三资”管理的业务主管部门；财政部门主要对农村“三资”履行会计指导服务和将必要管理经费列入财政预算；审计部门应将农村“三资”管理纳入常规审计范围，建立定期和专项审计、村干部任期和离任审计制度；纪检监察部门应加强村干部及“三资”管理责任人员违纪行为的查处；林业局、水务局、民政局等相关行业部门按照各自的职责依法对农村集体“三资”、工程项目建设等有关事项进行指导、监督和审核，并定期开展农村集体“三资”管理专项检查。各部门应设置农村“三资”专职或兼职管理机构及人员，既发挥各自优势，又统筹协调推进。

2.以信息化建设为平台，创新管理方式

要充分发挥和拓展现有农村财务管理信息化网络系统的服务功能，开发建设农村集体“三资”信息化管理系统，搭建农村集体“三资”管理的平台。 通过建设农村集体“三资”网络监管平台，实现对村务情况、社务情况、村财务收支情况、工程项目进展情况以及村集体的各类资产、资源、合同的收付款进度情况的查询；并为广大农民群众、专业合作组织等提供农产品、农需物资进行网上市场交易，发布土地出租、转让等形式的土地流转交易信息和集体资产资源招投标公告信息。农村集体“三资”网络监管平台应由乡镇农村集体“三资”托管中心负责管理维护、数据更新等，托管中心统一由各乡镇农业经济技术服务中心负责管理、不再增设机构，各乡镇统一调配人员负责托管中心工作，要保障经费专项使用，促进农村集体“三资”实现常态化管理。

3.以制度建设为根本，规范管理内容

宜宾市要结合实际，尽快制定统一的农村集体资产产权评估、处置流程、交易合同鉴证流程等一系列规章制度；并以南溪区“三资”委托咨询制度为典型，总结经验，推广做法。各区县农经部门要加强集体“三资”管理制度落实的督促检查，把制度建设以及落实情况与农村党风廉政建设结合起来、与村务公开民主管理工作结合起来，一同部署、一同检查。 乡镇(街道)及村社在执行各级关于农村“三资”管理相关政策和规定的基础上，要进一步建立健全有关集体“三资”管理的制度， 形成一套既符合实际又具操作性的农村“三资”管理制度体系。

4.以全面清产为核心，规范评估管理

一是全面开展专项清产核资，规范台账管理。 由相关职能部门牵头对农村集体“三资”的存量情况进行专项清查登记，全面摸清底数，切实明晰产权，理顺债权债务关系，在此基础上建立健全“三资”管理台账，包括经营性固定资产台账、非经营性固定资产台账、收益性资源资产管理台账和非收益性资源资产管理台账，详细登记每一项资产、资源的数量、价值和当前的管理使用情况，切实做到账目清、底子明。各种台账一式两份，村委会和乡镇经管站各保管一份，每年组织一次盘点，每季度一次公开，杜绝今后账物不符、账账不符的情况发生。

二是依托农村产权改革， 做好农村集体资源、资产的评估。宜宾市在积极推进农村产权确权登记颁证的同时，进一步完善农村集体资产、资源的权属确认，推进资产、资源的评估管理工作，使得资源、资产的估价与其价值相符合。

三是结合村级换届经济责任审计，推进农村集体资源、资产评估工作。区县审计局、农业局在组织开展村主要负责人的经济责任审计时， 将村集体资源、资产的评估纳入其中，着力解决评估工作缺乏相关专业人员的问题。

5.以监督管理为手段，提升管理实效

一是加强对农村集体“三资”处置行为的监管。严格做到凡涉及集体重大的经济事项、农村集体资产承包、租赁、出让、资源开发利用和收益分配等，要让农民群众广泛参与集体“三资”管理，要履行民主程序，实行民主决策、民主管理和民主监督，进行科学评估。涉及金额较大、农民群众关注的，要引入市场机制，实行公开竞价和招标投标。 区县应将农村工程建设、物资采购和资产资源处置等实行统一管理、 公开交易，并纳入所在区县公共资源交易服务中心进行交易。

二是深化农村基层党务、乡镇政务、村务和基层站所办事公开工作。 扎实推进农村基层党务公开工作，建立健全例行公开、监督检查、考核评价等制度，做好公开目录编制和修订工作，督促各农村基层党组织严格按照目录进行公开。实行党员旁听基层党委会议制度。积极推进乡镇财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政务信息公开。 深化村务公开工作，加强对公开内容及时性和真实性的监督检查，积极开展村务公开民主管理示范单位创建活动。

三是真正落实村财务公开制度。 要适应形势发展，结合各地实际，不断丰富公开的内容和形式。公开内容包括：财务制度的执行现状、村级财务收支、工程项目的建设与支出、集体统一经营收支、村级经济项目的承包和出租、土地转让补偿费、一事一议批准的筹款、公务活动招待费及其他支出、村级贷款借款等各项债权债务以及村干部的报酬,每季度都要在“财务公开栏”对广大群众公示“财务公开表”和村里重大建设项目资金运转情况,公示内容一定要做到栏目醒目、内容真实、条理清晰、一目了然。要在传统公开栏、明白卡等公开形式的基础上， 创造条件实行手机短信、触摸屏、网络发布等形式的公开。

6.以队伍建设为抓手，推进基层党风廉政建设

以加强基层党风廉政建设为契机，加大对农村基层干部的教育和管理力度。一是抓好村党组织和村民委员会换届工作，提高村级组织建设整体水平。 要结合村级换届选举,完善村党支部和村委会组成人员的配置，调整一批能坚持原则,热心为群众服务,文化水平较高的年轻人充实村级财会队伍。二是要对各村干部及财务人员进行全面的考核,并把“三资”管理纳入干部岗位目标考核和廉政考核内容之一，从机制上建立一套行之有效的管理模式，使其“权有所限，钱有人管，事有人监”。 三是镇党委、政府可以每年定期举办培训班,聘请区纪委、检察院、党校和经管站领导、老师进行授课,讲解村民自治、村务管理及财经管理知识, 进一步提高村干的业务水平, 增强村干部对农村“三资”管理工作重要性的认识。同时还要加强对基层干部和财会人员开展党性教育、并充分利用违纪典型案件进行廉政教育，提高干部的综合素质，增强法纪观念。 四是要加强对农村基层党员干部的监督和管理，把查办发生在农村基层的违纪违法、严重侵犯群众利益， 诱发群体事件等案件作为办案工作的重点，解决个别农村基层干部作风粗暴、执法不公、乱收费乱罚款、刁难群众和办事拖拉等问题。

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