“三化协调”背景下县域土地集约节约利用问题及对策探讨

吴怀静+饶明奇

摘 要：土地是一个地区持续发展的物质基础。该文以内黄县域为研究区，通过“三化协调”背景下对县域土地利用现状分析，分析内黄县土地集约节约利用状况，剖析当前土地资源集约利用存在的问题，并提出“三化协调”背景下相应的对策和措施。

关键词：县域；土地集约节约；内黄县

中图分类号 F311 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）24-01-04

Problems and Countermeasures of County Land Intensive and Economical Use Based on Coordinative Development of Urbanization，Industrialization and Agricultural Modernization

——A case study of Neihuang County

Wu Huaijing et al.

（1College of Architecture，North China Institute of Water Conserwancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China）

Abstract：Land is the material basis for a sustainable development of the region.Taking Neihuang County as the study area，on the basis of field survey and combined with the information，the paper studies the county's land use，analyses intensive utilization of land，raises problems of intensive use of land resources and puts proposals for the county's intensive use of land conservation based on coordinative development of urbanization，industrialization and agricultural modernization.

Key words：County；Land intensive and economical use；Neihuang County

2011年国务院发布的《关于支持河南省加快中原经济区建设的指导意见》中指出，河南中原经济区建设一定要在“严守耕地红线”的基础上逐步进行城镇化、工业化以及农业现代化“三化协调”的科学发展。其“三化协调”的科学发展最主要强调的是土地的节约集约利用。土地资源的节约集约利用将带动和促进“两型社会”的建设和发展。土地利用优化是节约和集约利用土地资源的重要途径，也是全面落实科学发展观的必然要求。县域土地利用管理是宏观调控土地的关键，必须针对土地利用中存在的诸多问题转变土地利用方式，促进社会经济可持续发展。本文结合河南省内黄县的土地利用问题，对县域土地资源的集约节约的对策进行探讨。

1 研究区概况

1.1 地理区位 黄县位于河南省北部，行政区划隶属于安阳市。地理坐标为东经114°35′～114°59′，北纬35°39′～36°09′。东至清丰县、濮阳县，南接滑县、浚县，西连汤阴、安阳县，北临河北省魏县。总面积114 457.52hm2。

1.2 自然条件 内黄县属暖温带大陆性季风气候区，冬季寒冷干旱，夏季炎热多雨。年平均气温13.7℃，年平均日照时数2 188.8h，年平均降水量544.7mm。地下资源有磁铁矿，但埋藏较深，含铁量15%，另有多层石膏矿沉积。地下水浅层储量23.7亿m3。境内木材蓄积量85万m3。1998年被列为河南省生态林业示范县。

1.3 社会经济条件 全县辖7镇10乡2个街道办事处，532个行政村，总人口74.22万人，其中城镇人口19.75万人，城镇化率26.61%。区域总面积为114 457.52hm2。2013年，全县生产总值完成144.9亿元，增长8.1%。其中，第一产业完成47.3亿元，增长3.5%；第二产业完成62.9亿元，增长11.2%；第三产业完成34.7亿元，增长7.7%；三次产业结构比达到33∶43∶24，实现了由“一、二、三”到“二、一、三”的转变。公共财政预算收入4亿元，增长18.2%；公共财政预算支出20.5亿元，增长13.1%。全社会固定资产投资完成82.8亿元，增长17.9%。城镇居民人均可支配收入16 400元，增长9.4%；农民人均纯收入7 485元，增长12%。城乡居民储蓄存款余额64.8亿元，增长18.5%。农业发展成效显著。2009年全县粮食总产量67.8万t，被授予全省粮食生产先进县。工业实现新突破。其中内黄县产业集聚区、二安腐竹产业园区纳入省、市级产业集聚区发展规划，全县工业经济形成“一都两区”发展格局。第三产业健康发展。文化旅游业有了长足进步，本县的颛顼帝喾陵被列入第七批国家文物保护单位，杨庄汉代遗址被列入首批国家考古遗址公园立项名录。

2 内黄县土地集约与节约利用的现状

2.1 土地利用的现状 近年来，内黄县第二产业所占比例上升，城市化进程加快，城镇人口逐渐增多，城镇地域逐步扩大，这一系列变化使土地需求量进一步加大，土地供需矛盾日益突出。但从总体上看，1997-2005年，内黄县的土地利用结构未发生大的变化：农用地虽然减少446.20hm2，但依然占93.977%，仅比1997年下降0.204个百分点；建设用地增加了105.97hm2，占土地总面积比重为3.229%，比1997年上升了0.049个百分点。在表中可以看出内黄县违法占地现象比较多，1997-2005年，内黄县违法占地257宗，违法占地面积共99.74hm2，涉及农用地67.11hm2，其中耕地4.35hm2。违法占地案件处理结案率达96%，但违法占地现象仍时有发生。

表1 建设占用耕地控制指标执行情况

[地类＼&1997-2010规划建设

占用耕地指标（hm2） ＼&1997-2005年

实际占用耕地量（hm2） ＼&实际年均占用耕地

占规划年耕地的比例（%）＼&剩余指标

（hm2）＼&实际剩余指标（hm2）＼&总量＼&年均＼&总量＼&年均＼&城 镇＼&222.67＼&15.91＼&30.15＼&3.35＼&21.56＼&192.52＼&＼&村镇建设＼&＼&＼&34.48＼&3.83＼&＼&-34.48＼&＼&独立工矿＼&24＼&1.71＼&57.34＼&6.37＼&372.51＼&-33.34＼&＼&交通用地＼&110＼&7.86＼&54.68＼&6.08＼&77.35＼&55.32＼&＼&水利设施＼&10＼&0.71＼&＼&＼&0＼&10.00＼&＼&合计＼&366.67＼&26.19＼&176.65＼&19.63＼&＼&190.02＼&177.07＼&]

注：村镇建设用地和独立工矿用地超额占用指标分别为33.48hm2和33.34hm2。

根据内黄县土地更新调查数据对内黄县土地集约与节约利用水平进行分析，结果显示，内黄县土地集约与节约利用水平总体上属于较低程度。主要表现为：

2.1.1 各业用地需求量大，人地矛盾加剧 内黄县人口不断增加，人均耕地逐年下降。据统计，1997-2005年全县人均耕地面积由0.11hm2减少到0.097hm2。同时，国家重点建设项目、交通、乡镇企业、农村住宅规模的扩大，占用了大量的耕地，人地矛盾进一步加剧。

2.1.2 城乡建设用地集约利用程度偏低 城乡建设用地面积14 011.04hm2，占土地总面积的12.24%，其中城镇工矿用地2 623.16hm2，人均用地133m2；农村居民点用地11 387.88hm2，人均用地209m2，土地集约利用程度偏低。

2.1.3 违法用地现象突出 从违法用地面积来看，绝大部分的违法用地是由地方政府主导的，大约占违法用地总面积的80%，而个人和企业仅有20%。这些违法用地，特别是政府违法征地引发了大量的社会矛盾。政府的违法征地引发的矛盾该如何解决，个人或者企业违法占地的情况如何得到解决都是摆在眼前的难题。从上表中看1997-2005年，内黄县违法占地257宗，违法占地面积共99.74hm2，涉及农用地67.11hm2，其中耕地4.35hm2。违法占地案件处理结案率达96%，但违法占地现象仍时有发生。

2.1.4 建设用地标准偏高，土地集约利用程度偏低 当前内黄县土地资源浪费和闲置现象比较严重，主要表现在建设用地集约利用率较低，尤其是城镇工矿用地效率低，农民建房占用耕地屡禁不止，人均居住标准过高，急待整理。目前内黄县人均农村居民点用地水平及人均城镇工矿用地水平均高于安阳市及河南省平均水平。

2.1.5 耕地资源集约利用水平总体上较低 表现为两个方面：一是全县的耕地分布较为分散，分割细化不利于现代化农业机械耕作，集约利用水平低；二是内黄县在耕作方式上仍以传统粗放式耕作为主，资金投入低，投入产出效益低下。

2.1.6 农村居民点布局散乱，内部土地利用结构不合理 内黄县是农业县，农村人口多，占总人口的84.9%；农用地面积比重大，占土地总面积的93.98%。一方面，受地理环境等因素影响，农村经济发展滞后，农业生产长期采用传统作方式，投入—产出效益低，必然促使耕地面积的不断扩大，不利于土地的集约节约利用。另一方面，农村人口多，农村居民点数量多、分布散。由于历史习惯，内黄县大多为自然村落，农村宅基地一般较宽，户均面积较大，占地面积大，容积率低，农村居民点用地人均190m2。同时，一户多宅与闲置宅基地现象普遍，造成了农村居民点内部土地利用结构不合理与土地的大量闲置浪费。

3 土地资源节约集约利用的对策建议

3.1 发挥土地利用总体规划的科学性和权威性 县域发展一定要合理布局，体现特色，科学规划，注重实效。一要切实将土地利用总体规划纳入县域经济与社会发展长远规划之中，作为经济与社会发展规划的一部分，并将规划指标分解落实到年度土地利用计划中，提高规划的科学性和预见性[1]。二要强调规划的执行力，树立土地规划的中央权威。土地规划具有强制约束力，一经批准，绝不允许随意突破，擅自、越权修改。三要协调好产业规划、土地规划和城镇建设规划之间的关系，切实做到“三规合一”，从而确保规划与经济发展的协调。四要强化规划制定与执行的社会监督，督促土地使用者按规定进度建设，防止土地圈而不用。建立“规划决定供给、供给引导需求”的土地供应新机制[2]。

3.2 提高土地成本和土地出让金上缴标准 一是提高农用地征地补偿标准和新增建设用地土地有偿使用费收取标准；二是建设用地用于房地产等经营性的，要缴纳经营性用地出让业务费，建设用地用于工业的，需要缴纳工业发展基金；三是对工业用地区域分类定级进行调整，对每一级别的地价要进行一定幅度的上调。四是国家要对地方政府的土地出让收入进行适度调控。土地出让收入除了按规定提取几项专项基金外，还要按一定比例缴入中央国库，以抑制地方政府对土地出让收入的过分的依赖[3]。

3.3 培育和完善统一的土地市场[3] 市场在有效配置资源中发挥中发挥着基础性作用，可以有效节约资源、提高资源利用率。要积极探索集体建设用地合法有序流转，实行国有土地和集体土地“同地、同权、同价”；完善国有土地出让的市场机制，严格按照招标、拍卖、挂牌出让的要求出让工业、商业用地；规范国有企业改制中的国有土地资产处置，完善土地价值评估机制，确保国有土地保值增值；进一步理顺土地储备中心的运营机制，发挥好对土地的储备和经营职能。

3.4 优化产业结构与土地用地结构 土地是经济发展的基础，经济飞速发展又推动土地的开发利用。产业结构的调整必然改变原有土地利用结构。因此应当合理调整产业布局，统筹区域内和区域间的产业发展，发挥土地集中利用的规模效应。对于第一产业要加大财政扶持力度，推进农业机械化和农业基础施设建设，以提高粮食生产能力和农业生产效益，从而促进土地集约利用[1]。对于第二产业要通过有选择、有重点的淘汰落后产能、引进先进产能、大力发展高新技术产业。在调整不合理的工业布局同时要严格控制和管理项目用地指标，严格执行各项准入标准。对于第三产业，要着重借助本地传统产业，充分利用已有的各项的优势。

由于土地资源的有限性，土地利用空间不足是优化产业结构的主要问题。合理调整产业布局，统筹区域内和区域间的产业发展，发挥土地集中利用的规模效应。将第二产业作为衔接，根据不同的量分布状况和土地质量，将优质土地用于发展农林业和服务业，不仅能促进第三产业发展，还可以保障农用地不被占用，优质的土地可以发挥其生产能力高的特点，提高投入产出率，减少工业对优质土地的占用，提高集约程度[4]。

3.5 建立健全土地集约利用的监督机制 在各项制度尚不完善的情况下，建立土地集约利用评价、考核与责任制度，明确不同地区土地集约利用管理目标，建设土地利用动态监察预警系统，防止城镇、工矿用地粗放扩张具有十分重要的地位。同时，土地集约利用监督制度建设也是保障其他土地集约利用管理制度顺利实施的重要举措[5]。首先，从土地集约利用动态监督角度出发，建立土地集约利用动态评价预警系统。然后，依托土地集约利用评价预警系统，加强土地利用监察。土地集约利用是一项长期的任务，不可能一蹴而就。监督职能部门要依托土地集约利用评价预警系统，从“眼前”和“长远”两个方面来进行土地集约利用的监督和检查[6]。

3.6 推进农村土地综合整治 按照土地集约节约利用的要求，通过大力整治旧村庄，开展规模化土地整理工作，促进农村居民点向中心村集中、产业向园区集中、挖潜农村存量建设用地、对旧宅基地复垦就是集约节约用地的集中表现，也是集约节约用地的必然选择和重要举措。开展农村土地综合整治既可使大量资金投入到农村，有利于实现农村发展、农民增收，有利于拉动农村消费需求，实现保增长；节约的新增耕地又可确保耕地红线，保证粮食安全；节余的建设用地还可为产业留足空间。

4 结语

我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化、现代化“三化协调”快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。随着国家工业化、城镇化、现代化进程的加快，我国土地供需矛盾将日益突出。县是城乡二元经济社会的重要衔接点，在城市和农村之间起着承上启下的作用。城镇化进程的发展、人口的增加和经济的发展都给县域土地的利用带（下转120页）（上接3页）来诸多的问题，因此县域土地集约节约利用具有重要的意义。

参考文献

[1]李杰，杨丹谢娜.县域土地集约利用问题探讨[J]，安徽农学通报，2010，16（11）：11-12.

[2]姚莉，周国富.县域土地集约与节约利用存在的问题与对策探讨——以贵州省内黄县为例[J].贵州师范大学学报（自然科学版），2008，（02）：22-25.

[3]吴正祥、吴怀静.小城镇土地利用节约集约探讨——以老河口市仙人渡镇为例[J].城市建设理论研究，2013（32）.

[4]杨宁.县域土地集约利用研究[D].北京：中国地质大学，2013.5.

[5]吴郁玲，曲福田.中国城市土地集约利用的影响机理[J].资源科学，2007，（6）.

[6]吴郁玲，曾菊新.试论“两型社会”建设与节约集约利用土地资源——以武汉城市圈为例.湖北社会科学，2008（4）：86.

（责编：张长青）

由于土地资源的有限性，土地利用空间不足是优化产业结构的主要问题。合理调整产业布局，统筹区域内和区域间的产业发展，发挥土地集中利用的规模效应。将第二产业作为衔接，根据不同的量分布状况和土地质量，将优质土地用于发展农林业和服务业，不仅能促进第三产业发展，还可以保障农用地不被占用，优质的土地可以发挥其生产能力高的特点，提高投入产出率，减少工业对优质土地的占用，提高集约程度[4]。

3.5 建立健全土地集约利用的监督机制 在各项制度尚不完善的情况下，建立土地集约利用评价、考核与责任制度，明确不同地区土地集约利用管理目标，建设土地利用动态监察预警系统，防止城镇、工矿用地粗放扩张具有十分重要的地位。同时，土地集约利用监督制度建设也是保障其他土地集约利用管理制度顺利实施的重要举措[5]。首先，从土地集约利用动态监督角度出发，建立土地集约利用动态评价预警系统。然后，依托土地集约利用评价预警系统，加强土地利用监察。土地集约利用是一项长期的任务，不可能一蹴而就。监督职能部门要依托土地集约利用评价预警系统，从“眼前”和“长远”两个方面来进行土地集约利用的监督和检查[6]。

3.6 推进农村土地综合整治 按照土地集约节约利用的要求，通过大力整治旧村庄，开展规模化土地整理工作，促进农村居民点向中心村集中、产业向园区集中、挖潜农村存量建设用地、对旧宅基地复垦就是集约节约用地的集中表现，也是集约节约用地的必然选择和重要举措。开展农村土地综合整治既可使大量资金投入到农村，有利于实现农村发展、农民增收，有利于拉动农村消费需求，实现保增长；节约的新增耕地又可确保耕地红线，保证粮食安全；节余的建设用地还可为产业留足空间。

4 结语

我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化、现代化“三化协调”快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。随着国家工业化、城镇化、现代化进程的加快，我国土地供需矛盾将日益突出。县是城乡二元经济社会的重要衔接点，在城市和农村之间起着承上启下的作用。城镇化进程的发展、人口的增加和经济的发展都给县域土地的利用带（下转120页）（上接3页）来诸多的问题，因此县域土地集约节约利用具有重要的意义。

参考文献

[1]李杰，杨丹谢娜.县域土地集约利用问题探讨[J]，安徽农学通报，2010，16（11）：11-12.

[2]姚莉，周国富.县域土地集约与节约利用存在的问题与对策探讨——以贵州省内黄县为例[J].贵州师范大学学报（自然科学版），2008，（02）：22-25.

[3]吴正祥、吴怀静.小城镇土地利用节约集约探讨——以老河口市仙人渡镇为例[J].城市建设理论研究，2013（32）.

[4]杨宁.县域土地集约利用研究[D].北京：中国地质大学，2013.5.

[5]吴郁玲，曲福田.中国城市土地集约利用的影响机理[J].资源科学，2007，（6）.

[6]吴郁玲，曾菊新.试论“两型社会”建设与节约集约利用土地资源——以武汉城市圈为例.湖北社会科学，2008（4）：86.

（责编：张长青）

由于土地资源的有限性，土地利用空间不足是优化产业结构的主要问题。合理调整产业布局，统筹区域内和区域间的产业发展，发挥土地集中利用的规模效应。将第二产业作为衔接，根据不同的量分布状况和土地质量，将优质土地用于发展农林业和服务业，不仅能促进第三产业发展，还可以保障农用地不被占用，优质的土地可以发挥其生产能力高的特点，提高投入产出率，减少工业对优质土地的占用，提高集约程度[4]。

3.5 建立健全土地集约利用的监督机制 在各项制度尚不完善的情况下，建立土地集约利用评价、考核与责任制度，明确不同地区土地集约利用管理目标，建设土地利用动态监察预警系统，防止城镇、工矿用地粗放扩张具有十分重要的地位。同时，土地集约利用监督制度建设也是保障其他土地集约利用管理制度顺利实施的重要举措[5]。首先，从土地集约利用动态监督角度出发，建立土地集约利用动态评价预警系统。然后，依托土地集约利用评价预警系统，加强土地利用监察。土地集约利用是一项长期的任务，不可能一蹴而就。监督职能部门要依托土地集约利用评价预警系统，从“眼前”和“长远”两个方面来进行土地集约利用的监督和检查[6]。

3.6 推进农村土地综合整治 按照土地集约节约利用的要求，通过大力整治旧村庄，开展规模化土地整理工作，促进农村居民点向中心村集中、产业向园区集中、挖潜农村存量建设用地、对旧宅基地复垦就是集约节约用地的集中表现，也是集约节约用地的必然选择和重要举措。开展农村土地综合整治既可使大量资金投入到农村，有利于实现农村发展、农民增收，有利于拉动农村消费需求，实现保增长；节约的新增耕地又可确保耕地红线，保证粮食安全；节余的建设用地还可为产业留足空间。

4 结语

我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化、现代化“三化协调”快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。随着国家工业化、城镇化、现代化进程的加快，我国土地供需矛盾将日益突出。县是城乡二元经济社会的重要衔接点，在城市和农村之间起着承上启下的作用。城镇化进程的发展、人口的增加和经济的发展都给县域土地的利用带（下转120页）（上接3页）来诸多的问题，因此县域土地集约节约利用具有重要的意义。

参考文献

[1]李杰，杨丹谢娜.县域土地集约利用问题探讨[J]，安徽农学通报，2010，16（11）：11-12.

[2]姚莉，周国富.县域土地集约与节约利用存在的问题与对策探讨——以贵州省内黄县为例[J].贵州师范大学学报（自然科学版），2008，（02）：22-25.

[3]吴正祥、吴怀静.小城镇土地利用节约集约探讨——以老河口市仙人渡镇为例[J].城市建设理论研究，2013（32）.

[4]杨宁.县域土地集约利用研究[D].北京：中国地质大学，2013.5.

[5]吴郁玲，曲福田.中国城市土地集约利用的影响机理[J].资源科学，2007，（6）.

[6]吴郁玲，曾菊新.试论“两型社会”建设与节约集约利用土地资源——以武汉城市圈为例.湖北社会科学，2008（4）：86.

（责编：张长青）