推进北斗卫星导航产业军民融合深度发展

● 文| 国防大学国防经济研究中心 郭瑞鹏

推进北斗卫星导航产业军民融合深度发展

● 文| 国防大学国防经济研究中心 郭瑞鹏

卫星导航产业作为一种典型的军民融合产业，自产生之日起，就受到了军地双方的高度关注和普遍欢迎，军需和民用是拉动产业创新发展的两驾马车。当前，我国北斗卫星导航产业化正在如火如荼地进行，推进北斗导航产业真正“落地”，需要发挥和调动军地企各方力量，按照军民融合深度发展的战略要求，整合优化配置军民两大体系资源，利用军用需求牵引产业创新发展，利用民用市场规模效益达到“以民养军”效果。

一、推进北斗卫星导航产业军民融合深度发展的重要意义

卫星导航系统是国家重大的空间和信息化基础设施，也是体现大国地位和国家综合国力的重要标志。北斗卫星导航系统是我国自主研发设计的卫星导航技术，其在军队作战和指挥中处于不可或缺的地位。北斗卫星导航实验系统应用领域大多集中在军事、公共安全和特殊行业，主要依靠政府补贴和强制推行。2012年北斗卫星导航系统正式提供区域服务，标志着北斗导航产业在民用领域迈出重要步伐，北斗导航由过去“以军为主”，开始走向军民融合深度发展。

1.推动北斗卫星导航产业军民融合深度发展，是实现北斗系统可持续发展的重要保障

卫星导航系统是一项重要的国家工程，其投入力度、建设周期和技术难度超乎寻常，仅仅依靠军事应用和政府投入，往往难以持续。美国GPS在建设初期，主要局限于军用领域，但到了20世纪90年代，美国认识到其巨大的民用价值，开始推动民用发展，经过多年努力，走出了一条从“以军带民”到“以民养军”的良性发展之路。反观，俄罗斯的GLONASS系统，几乎与GPS系统同时建设，但由于军民融合程度不够，重军用轻民用、重建设轻使用，尽管有国家强制推广应用，但始终无法摆脱对国家投入的高度依赖，20世纪90年代受俄罗斯经济困局影响，国家一时无法对GLONASS系统进行持续投入，整个系统建设发展受到影响。当前，我国北斗导航系统正处于建设发展的关键时期，打开广阔的民用市场，走军民融合深度发展路子，“以民养军”，利于保持系统建设和可持续发展。根据2013年发布的《国家卫星导航产业中长期发展规划》：到2020年，我国卫星导航产业创新发展格局基本形成，产业应用规模和国际化水平大幅提升，产业规模超过4000亿元，北斗卫星导航系统及其兼容产品在国民经济重要行业和关键领域得到广泛应用，在大众消费市场逐步推广普及，对国内卫星导航应用市场的贡献率达到60%，重要应用领域达到80%以上。

2.推动北斗卫星导航产业军民融合深度发展，是实现军队信息化建设跨越式发展的重要途径

北斗系统提供的是全天候、全天时的高精度、高可靠定位、导航和授时功能。这些天基时空基准，是开展军事行动、打赢信息化战争的基础，也是军队信息化建设的重要内容。北斗系统在民用领域的推广和应用，可以在市场规模效益的作用下，极大地促进导航技术创新、降低终端采购成本，反过来扩大其在军用领域的普及和应用。GPS最早出现在战场上，是20世纪90年代的海湾战争，当时，一部GPS终端价格在上千美元左右，高精度的甚至达到十几万美元，高昂的价格在一定程度上阻碍了GPS在军用领域的大面积使用。后来，GPS转向民用市场之后，技术快速创新发展，性能不断提高、价格不断下降，为在军用领域大范围推广和应用创造了条件。2003年伊拉克战争期间，几乎所有的精确制导导弹上都配备GPS。另外，美军还为地面部队配备了十万多台精确轻量级GPS接收机，至少每9个人，即一个班就有一部。现在，美军在阿富汗战场上，几乎每个士兵都配备有GPS终端。从这个角度来说，导航产业生在军用领域，长成壮大在民用领域。当前，我军正处于由机械化向信息化转型发展的关键时期，推动北斗导航产业军民融合深度发展，有利于用好军需和民用两个市场，不断提高北斗导航技术和产品质量，推进军队信息化建设实现跨越式发展。

3.推动北斗卫星导航产业军民融合深度发展，是加快经济发展方式转型升级的重要内容

北斗卫星导航系统应用领域涉及基础测绘、国土规划、公共安全、交通运输等众多领域，被认为是继移动通信和互联网之后引领第三次IT革命的新兴产业。当前，从世界卫星导航应用的发展趋势来看，导航应用正从车辆应用为主转向与通信融合的个人消费为主；从经销应用产品为主转变为运营服务为主。这种转变改变了以往卫星导航产业的应用偏于狭隘，只可在特定领域使用的局面。当前，国家和地方政府高度重视北斗系统的产业化推广和应用，出台了一系列政策和指导意见，地方政府也把北斗导航技术及应用作为调整经济结构、促进产业升级的重要抓手。据不完全统计，到目前为止，全国已经建立与北斗卫星导航相关的产业园区二十多个，有些地方还根据本区域经济和科技、人才优势，建立了北斗导航应用产业联盟，设立了专项支持资金，加大对北斗导航产业相关企业的扶持力度，这进一步加快了地方经济发展方式转变。

二、推进北斗卫星导航产业军民融合深度发展的对策措施

近年来，在军地双方，总部机关、国家部委和地方政府的共同努力下，我国北斗导航产业军民融合深度发展已经步入了快车道，取得了显著成效。因此，有人也把北斗导航产业称为军民融合产业发展的先行者。从军民融合发展的角度来看，受思想观念、体制机制、法规制度、技术标准、部门利益等方面因素的影响，目前北斗导航产业也才刚刚走上了军民融合发展之路，还存在着军民融合程度不深、效益不高问题，某些领域军地“两张皮”、低水平重复建设现象仍然存在。推进北斗导航产业军民融合深度发展，需要按照“需求牵引、国家主导、市场运作、协作创新”的原则，打破军民之间、军地之间、军企之间的信息和制度壁垒，建立科学、权威、高效的军民融合运行机制，充分调动军政企和社会各方力量，参与北斗系统建设和推广应用。

一是推进思想观念融合。北斗系统的建设和应用，是一项重要的国家空间信息基础设施，事关国防和国家经济社会安全。我国正在建立的智慧城市、物联网、大数据、云计算等等都离不开它。因此，在北斗导航产业的应用和推广过程中，不能只从本系统或本单位利益的得失出发考虑问题，以过度强调“姓军”或“保密”为由，再搞建设、另铺摊子，而应站在国家整体利益的角度，自觉做到局部利益服从国家整体利益；其次，不能仅从眼前利益出发考虑问题，重复立项，而应立足长远，加大对基础芯片和系统软件研发。GPS刚刚研发成功之时，美国空军想以空军命名，海军想用海军命名。美国前国防部副部长雅克·甘斯勒说：“我们要有一个统一的名字。而且，这个名字不是代表军方，或者只考虑军用，而是要起一个中性的名字，让其在民用市场上也能有所作为”。最终，甘斯勒为其命名为全球定位系统（GPS）。思想观念融合了，站位提高了，在行动上就能放下部门利益，产业就有了更大的发展空间。

二是推进体制机制融合。体制机制是把战略思想转化为具体行动的根本组织保障。当前，军队总部机关和政府相关职能部门对北斗导航的发展都很重视，国家出台了《国家卫星导航产业中长期发展规划》、北斗导航系统也被列为国家16个重大专项之一、国家还启动制定了北斗卫星导航产业重大应用示范发展专项、设立了战略性新兴产业发展专项资金（卫星及应用产业），但是，从实践情况来看，“铁路警察各管一段”、项目交叉重复现象仍然存在，部分地区甚至出现了产业同质化倾向。这就需要从体制机制层面，加强对北斗导航产业的顶层规划设计和宏观统筹管理。GPS刚开始起动之时，美国空军、海军各自都建有办公室，负责本领域的建设，但是，后来出现了低水平重复建设，最后由国防部统一归口管理，采用军地共管的模式，极大地提高了管理效益，规范了产业发展。GPS办事处虽然设在洛杉矶的空军航天处，但是，管理机构的人员来自于陆、海、空、交通部等不同部门，利用体制机制整合了军地资源，强化了宏观管理。

三是推进政策法规融合。党的十八届四中全会把依法治国作为主题，对全面推进法治建设作了重要部署。北斗导航产业的推广应用，也需要遵循法治思维，学会利用法制手段。美国GPS的军用之路一直走得比较顺畅，然而，GPS在民用领域的推广却是一波三折。1996年两项标志性的政策和法规举措的出台，极大地促进了在民用领域的应用推广。一是1996年克林顿总统作出关闭选择性可用技术（SA）的决定，并且承诺10年内免费提供民用领域使用，时至今日，虽然承诺已经到期，但是，美国为了保持其在民用领域的老大地位，对外宣称在民用领域继续延期免费使用；二是美国通信委员会同年发布了行政性命令E911，硬性要求建设公众安全无线网络，也就是通过手机信号在任何时间和地点都能够追踪到用户。这一举措虽然增加了手机运营商的成本，但是极大地促进了GPS的普及应用，美国所有的CDMA系统均采用GPS进行授时。2014年6月，解放军总参谋部发布了《中国人民解放军卫星导航应用管理规定》，为北斗导航全面渗透国防应用领域提供了法规依据。目前，北斗导航在民用领域的推广应用，多数仍以区域或行业示范工程为主，政策法规的权威性、指导性和强制性还需加强。

四是推进资源要素融合。北斗导航产业的推广应用，需要调动军地企和社会团体各方面的积极性，这就要求打破军地之间的人为界限，重新整合优化配置军地资源，建立起产学研一体、军地企衔接的推广应用体系。改革开放三十多年来，在军地两大体系内都形成了大量人力、物力、资金和技术资源，要用北斗导航这一新增项目投入，带动和盘活军地两大体系内存量资源，最大限度推进资源要素融合。比如，目前在广东、上海、北京、南京、深圳、四川、湖北等地都建立了北斗导航产业联盟，通过联盟联合领域内、国内相关企业、科研院所参与北斗导航产业建设和应用，就是一种很好地整合优化配置资源的融合方式。要以深化国防科技工业改革为契机，加快国有军工企业股份制改革步伐，鼓励和吸收更多的军用研究所、军队院校和管理人员参与到产业军民融合发展中来，推进军地各要素深度融合。

展望未来，无论是从打赢信息化战争，维护国家经济社会安全，还是促进经济发展，提升产业竞争力来看，北斗产业发展都面临着巨大的发展空间和市场需求。在未来北斗导航产业应用和推广方面，需要按照军民融合的要求，扩大军用和民用两个市场，调动军队和地方两股力量，通过军需和民用“双轮”驱动产业不断创新发展。