喀斯特地区“省直管县”财政体制改革成效分析——以贵州盘县为例

张晓美，王 晴

(贵州大学管理学院，贵阳 550025)

1982年，中共中央第51号文作出的市管县体制的决定，对加快城市化进程，带动以地级市为中心的区域经济发展起到了重要的推动作用。但是，随着我国经济的发展，行政治理环境和手段的变化［1］，“市管县”这种行政体制逐渐显现出行政管理成本高、行政效率低下、县级财政负担重、县级资源配置不足等弊端。2009年6月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推行省直接管理县的财政体制改革的总体目标。贵州省2009年开始对部分县市进行省直管县的财政体制改革，截至2013年年底共有42个改革试点县市。六盘水市位于贵州西部，号称中国“凉都”，是“三线建设”诞生的一座年轻工业城市。在省直管县体制改革后，六盘水市的经济取得快速发展，2013年末人均GDP仅次于省会贵阳。盘县是六盘水市4个县级政区中下辖县镇最多、常住人口最多的县。

本文以盘县为研究对象，分析省直管县财政体制改革对盘县经济的影响，以从盘县经济的变化来分析省直管县对贵州省县域经济的影响。

一、贵州盘县省直管县财政体制改革的基本情况

盘县隶属于贵州省六盘水市，拥有118万人口，4 056平方公里的国土面积。2008年盘县的全年GDP为153.54亿元，农民人均纯收入为2 740元。与我国西部地区的县城相比，盘县财力相对较好，2008年全年财税总收入363 599万元，其中县级财政收入125 866万元，全年财政一般预算支出210 995万元，财源较依赖国家的转移支付。

省直管县财政体制改革，按照“分税分享、统一规范，存量不动、增量调整，利益共享、风险共担，精简高效、注重基层”的基本原则推行。一方面，拥有更多的对经济的自主支配权和更丰富的财政资源使得盘县可以进一步集中财力发展本县域的经济;另一方面，由于盘县自然资源丰富，现已探明的矿产资源有煤、铁、铜、黄金等20多种，其中煤炭资源储量大、品种全、质量优，探明储量105亿吨，远景储量380亿吨，境内有盘江精煤公司，盘南煤矿、松河煤矿，盘县电厂、盘南电厂等大中型公有制煤电企业和200多家小型地方煤炭企业，是贵州省的重点产煤县和“黔电送粤”的重要电源点，民营经济较为活跃，税源后劲较足，使得新体制对推动盘县经济发展十分有利。

省直管县财政体制改革后，县级总体财政收入有了明显的提高。盘县2009年开始体制改革，其2009—2013年的县级财政收入分别为160 613万元、210 285万元、336 107万元、428 452万元、479 078万元，较之于2008年的县级财政收入125 866万元，环比增长幅度分别为 27.61%、30.93% 、59.83%、27.47%、21.12%，财政收入增幅在2011年达到最高峰，在2013年落回至一般水平。根据以上的数据分析，①论文中所用数据根据盘县统计局网站公布的各年国民经济和社会发展统计公报整理。可以发现省直管县财政体制改革一定程度上提高了县级的总体财政收入。

二、省直管县财政体制改革对县域经济的影响

省直管县财政体制改革推动力县级与省级财政的直接结算，大大精简了资金周转环节，使得财政资金流动更快、使用效率更高。同时，省级财政对县级的转移支付力度的增加，使县级财政可以拥有更大的经济支配权和更多的财政权力，从而更好地发展县域经济，不断提升县域经济的发展空间，有力地支持了省域经济的发展和繁荣。

(一)省直管县财政体制促进县域公共产品更有效供给

省直管县财政体制改革使县级政府的可用财力增加，县级财政部门的对资金运用的自主性增加，盘县可以根据经济发展需要，积极改善社会民生，加大基础设施建设和重点项目建设，健全社会保障体系，使县级政府能更好地为本县域提供更加周到的公共产品和公共服务。如表1所示，在实施省直管县财政体制改革前5年，固定资产投资额一直都是小幅增长，增幅最高仅为39.33%;改革后5年，固定资产投资额的增长速度逐渐加快，从2009年的31.94%到2012年的111.60%，投资总额在2013年达到5 760 000元。2009年到2010年，其他投资金额成倍增长，2009年以后，对基本建设和更新改造的投资以大于50%的比率增长，增幅最大达到100%以上。

表1 盘县2004—2013年固定资产投资表

以上结论从图1可以很直观地看出。大量的固定资产投资快速完善了城市基础设施建设，如完善城市污水处理系统、城区路面硬化、完善社会保障体系等，加大了环境保护力度和对安全生产工作的关注度。省直管县财政体制改革增加了盘县的县域财力，使县域公共服务和公共产品供给最优化成为可能。

图1 盘县2004—2013年固定资产投资

(二)省直管县财政体制有利于县域产业结构优化升级

依托丰富的自然资源，盘县的经济发展一直以第二产业为支柱产业，2004年到2008年，盘县完成了三大产业比重由11.60%∶60.70%∶27.70% 到 6.90% ∶71.00% ∶22.10% 的转变，省直管县财政体制改革后的2009年到2013年，三大产业的比重基本保持不变。随着各产业内部的优化升级，在以第二产业为支柱产业的同时，盘县不断提高第一产业的发展质量，增加招商引资的数量，大力发展旅游业，逐渐提高第三产业的比重，力争使产业结构得到进一步优化。

在第一产业方面，盘县政府投入更多的财力以促进农村基础设施建设的完善，引导农村产业一体化的发展，以农业的现代化、高效化、规模化、可持续化为发展目标，推动农民收入的提高。2010年和2011年，由于自然灾害较为严重，盘县的粮食总产量个下降了10个百分点以上。针对这种情况，2011年和2012年盘县对县及县以下的投资额分别为49 500万元和1 075 466万元，增幅均在100个百分点以上。对50万元以下农村住户投资分别在398 451万元和1 128 823万元，增幅为302.98%和605.5%，增速明显快于2008年的92%，2009年的 －55.43%，2010年的145.90%，显示出了财政体制改革对于扶持和发展本县的基础产业的极大优势。

此外，省直管县财政体制改革后，在对外进行招商引资和发展本地乡镇企业时，县级政府可以投入更多的财力和拥有更多的话语权。盘县统计局在网上公布的省直管县财政体制改革以后年度的国民经济和社会发展统计数据显示，盘县乡镇企业发展迅速:2009年，其年末从业人数149 512人，总产值完成2 024 352万元、比上一年增加679 896万元，其中:工业增加值485 282万元;2010年，年末从业人数151 553人，总产值完成2 451 891万元，比上一年增加799 422万元，其中:工业增加值614 459万元;2011年以后公布的数据为非公有制经济或者民营经济的发展状况。发展乡镇企业不仅能带动农业的产、供、销一体化的发展，还能使农村剩余劳动力得到更好更有效的安置，实现离土不离乡。而且，乡镇企业的类别多样化对于本县的第二产业的发展同样有着重要的贡献。

在第二产业方面，基于盘县自身的自然资源丰富，尤以煤炭资源储量最为丰富的优势，借助于财政体制改革的契机，盘县加大了对基本建设和更新改造的投资力度，这不仅有利于本地乡镇企业的发展，而且更多的境外企业落户盘县提供了良好的投资环境。财政体制改革的前一年，盘县共引进68个外来投资项目，2 055 100万元的项目投资总额，其中实际到位的项目资金有188 000万元。根据表2的数据，实施财政体制改革后，盘县引进内资新建和续建投资项目数在不断增加，比起2008年，投资金额增幅较大。

表2 招商引资表

在第三产业方面，依托本县丰富的旅游资源，在政府不断加大对基础设施和更新改造的投资的前提下，盘县每年接待的游客总人数持续上升，带来了其旅游总收入的稳定增长。

作为一个以第二产业为产业支柱，尤其以高耗能工业为经济重心的县城，在这次省直管县财政体制改革的机会中，盘县除了对三大产业的内部结构进行优化升级外，还鼓励发展循环经济，加强生态环境保护，走可持续发展的道路。盘县循环经济的发展，提高了工业废弃物的综合利用水平，使瓦斯发电的装机容量达到2.4万千瓦。污染治理和淘汰落后产能工作的开展，使得一些污染严重的工厂被取缔关闭。对工厂污水、矿井水排放为主的水环境治理工作的开展，以及污水处理厂和垃圾填埋场的建成投入使用，进一步推动了对重点水域的治理和保护工作的开展。节能减排工作取得一定进展，有效降低了单位生产总值能耗，其中2011年，二氧化硫、氮氧化物和化学需氧量分别减排917.5吨、112.18吨和611吨。营造林、治理石漠和水土流失工程的开展，使得森林覆盖率在2012年达到42.07%，生态环境明显改善。

(三)省直管县财政体制有利于县域小城镇的发展

省直管县财政体制改革使盘县拥有更多的经济支配权和更多的财政资源，盘县通过加大对小城镇的基础设施建设和公共服务的投入力度来支持小城镇的发展。县级政府通过对本县域小城镇和农村投入更多的财政资源，进一步完善其基础设施建设并大力发展教育文化、医疗卫生事业，提高小城镇容纳农村剩余劳动力的能力，同时依靠乡镇企业的不断发展壮大提高就业率，有效安置农村剩余劳动力，促进小城镇的经济进一步发展。

此外，省直管县财政体制改革对农村经济的发展也有着一定的促进作用:县级财力的增加使县级财政能够更多地投入资金以完善本县域农村地区的公共基础设施建设，更好地支持社会主义新农村建设。改革后5年，盘县对农村生产生活设施建设的投入力度不断加大，如修复水利设施、提高农民生活用水煤气的质量等，加大改造农村公路和中小学危房的力度，提高农村的教育文化生活质量并改善其卫生条件等。并依据自身的能源优势，利用财政体制改革的大好时机，加大招商引资力度，发展富有盘县特色的产业，同时加强环境保护和提高资源的综合利用水平，发展与时代要求相一致的环境友好型经济，加快建设社会主义新农村，以便更好地支持小城镇的经济社会发展。

(四)省直管县财政体制有利于民营经济的发展

省直管县财政体制改革后，县级财政拥有更多的财政自主权和财政资源，可以更好地支持重点发展行业所需要的基础设施建设，同时借助专项补贴、资金配套和贷款贴息等手段，促使信贷资金更多地向重点发展的行业领域集聚，有力地推动了民营经济在优化产业结构的前提下合理快速发展。2011年，民营经济企业年末从业人数156 533人，总产值完成3 032 805万元，比上年增加1 002 460万元;2012年，民营经济年末从业人数163 766人，比上年增长4.62%，总产值完成4 114 165万元，比上年增加1 383 896万元;2013年，民营经济年末从业人数180 675人，比上年增长10.33%，总产值完成4 940 031万元，比上年增长20.07%，实现增加值1 851 734万元，财政体制改革以来，盘县的民营经济发展呈现良好趋势。

三、结束语

省直管县财政体制的改革赋予了县域财政自主权。刘佳等人研究表明省直管县改革在人口规模较大的县，经济发展水平较高的县政策效应更高。本文通过研究改革后盘县公共品的供给、产业结构的优化升级、城镇化和民营经济的增长变化，发现省直管县财政体制改革对盘县的经济影响是正效应。因此，在当前县乡财政迫切需要解困的背景下，加快城镇化改革进程，有必要全面推进省直管县财政体制改革。但不容忽视的是，配套改革的滞后使省直管县改革从长期看不利于县级财政状况的改善。因此，为使省直管县财政体制改革对县域经济产生正的政策效应，各地在稳步推进改革的同时应同时出台配套措施，制定适宜的政策并采取合适的策略，以确保省直管县财政体制改革取得成功。

［1］郝靖戎.“省直管县”适应性的制度经济学分析［J］.黑龙江生态工程职业学院学报，2011(3).

［2］贾俊雪，张永杰，郭婧.省直管县财政体制改革、县域经济增长与财政解困［J］.中国软科学，2013(6).

［3］徐雪梅，王宁，王洪运.基于秩和比法的“省直管县”实施条件评价［J］.地方财政研究，2011(12).

［4］刘佳，马亮，吴建南.省直管县改革与县级政府财政解困——基于6省面板数据的实证研究［J］.公共管理学报，2012(3).