政府融资平台公司应对“国发［2014］43号文”的对策

林中元

(柳州东城投资开发有限公司，广西柳州 545616)

一、政府融资平台公司的概念界定

根据2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号文)中的相关内容，政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。近年来，政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。

二、政府融资平台公司的现状

目前我国数千个城市、城镇以及数量众多、大小各异的开发区的建设发展几乎都离不开政府融资平台公司，由此可见融资平台公司的数量相当庞大。据统计，截至2014年6月，我国各级融资平台公司为8 708家，其中县级的高达5 200家，占60%。不仅数量庞大，而且融资平台公司的质量差异巨大，主要受其所在的城市或区域的经济社会发展水平的影响。并且普遍存在资产总量偏小、运作能力和偿债能力偏弱、缺乏多元化融资渠道、负债率较高和管理能力弱等问题。

三、“国发［2014］43号文”的实质和影响

图1 债务清理和过度时期的关键时间节点

2014年10月2日公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(“国发［2014］43号文”)的实质是中央政府下决心清理、解决地方债务问题。2013年12月30日国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。地方负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。地方政府性债务合计17.89万亿元。以GDP测算数值来看，广义的政府负债率约50%多，接近国际警戒标准60%。因此，“国发［2014］43号文”的出台也是为了有效地发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

“国发［2014］43号文”对政府融资平台公司影响最大的核心内容就是“剥离融资平台公司政府融资职能”，“明确划分政府与企业的界限”，这对融资平台公司的生存命运以及未来在资金、资产和投资战略3个方面产生巨大而深远的影响。

四、应对的思路方案与对策措施

(一)资金

1.积极梳理、甄别和处置存量债务

根据财政部的《地方政府性存量债务清理处置方法》(征求意见稿)，承接“国发［2014］43号文”的原则，对政府融资平台公司存量债务进行梳理甄别。要优先理清政府债务，以避免事务过多而带来关键时间节点的延误，在2014年12月31日前必须将与政府相关的存量债务梳理甄别完毕。关键时间节点见图1。

对存量债务梳理甄别完毕后，根据财政部的《地方政府性存量债务清理处置方法》(征求意见稿)对政府负有偿还责任的存量债务、甄别后不属于政府部分的债务和在建项目的融资等进行相应处理。

2.未来主要的融资途径

政府融资平台公司未来主要有两种道路选择:纯代建型或自主经营型。未来代建业务将成为融资平台公司的“成本中心”，在成本控制和工期控制方面要形成专业化管理。经营性业务将成为融资平台公司的“利润中心”。未来主要的融资途径:

(1)纯代建型公司:融资由政府发放债券筹措。

(2)自主经营型公司:①承接政府代建业务方面，由政府发行债券融资;②经营性业务方面，如不能以融资平台公司的“公司牌名”进行融资，可转型成立新的投资控股公司(集团)，进行职能管控、统一融资。

(二)资产

根据“国发［2014］43号文”的要求，融资平台公司应进一步明确和政府双方的责、权、利，本着合法合理的原则划清与政府的资产管理界限。加快公司经营结构调整，实现公益性与经营性双赢的目的。

1.经营性资产

目前融资平台公司纯经营性的资产普遍比较单一，占总资产的比例较低，运用市场手段经营管理和成本控制都比较薄弱，缺乏核心竞争能力。可通过市场化手段聘请职业经理人团队进行经营管理或与社会资本进行合作。对没有良好收益预期的经营性资产，要重新进行建设评估，避免过多占用公司资源。对一些不良的经营性资产公司应及时“刹车”重组，对有持续优质回报的经营项目进行重点扶持。

2.公益性资产

融资平台公司的公益性资产(如道路绿化、基础设施等)，可明确向政府争取权利资源，若政府给予相关的“权责利”保障，可采取“特许经营权”“拨付改租赁”等更加市场化的方式，与经营性项目打包开展;若不能给予“权责利”保障，则采用代建、BT等方式开展，属于政府债务。同时，融资平台公司需要加强成本控制和工期控制，形成专业化管理。

3.准公益性资产

融资平台公司的准公益性资产项目，若该类资产为免费或低价经营，则争取政府每年安排专项资金，弥补运营成本和融资利息;同时为提高该类资产投资和运营能力，鼓励支持融资平台公司与专业社会资本进行合作。若该类资产为租赁经营，融资平台公司可向产业服务型转型，整合资源、配置资产，成立综合性孵化器平台，提供“优质物业服务+企业管理咨询+金融服务+财务法律+知识产权+人力资源+信息数据+风险投资”等增值服务，形成新的盈利点。

4.土地资产

土地资产是融资平台公司现有各类资产中最重要的，针对各地融资平台公司土地资产的复杂情况，主要应对措施:

(1)努力争取获得土地一级开发职能，如果无法获得该职能，融资平台公司应努力争取得到当地土地储备中心的委托或与其签订开发协议，明晰政府与公司的“权责利”，在其管理下，将不适合注入公司的土地资产由土地储备中心进行收储和融资，使公司获得资金支持，并通过土地一级开发整理尽快理清土地成本，便于最大限度获取土地开发的收益。

(2)全面盘点融资平台公司现有的已征未用的土地资产，可成立农业投资开发公司，对已征未用的农用土地进行整体开发经营，业务可涉及种植业、旅游业、农场经营和体验经济等，发展成为新的盈利增长点。

(三)投资战略

1.战略转型与重组

未来政府融资平台公司战略转型主要有两种道路选择:纯代建型或自主经营型。目前我国正处于建设高速发展阶段，基础建设需要大量资金，如果走纯代建型道路，仅靠政府发放债券筹措，无法满足区域发展及存量债务处理的需要。如果走自主经营型道路，可通过自身市场化发展，在创造收益为区域建设提供资金支持的同时，也能增强自身市场化竞争力，确保国有资产的保值升值。同时也避免了公司收缩经营造成的大幅度裁员。因此，政府融资平台公司战略转型普遍是走自主经营型道路(仍包括代建业务)。

重组计划:在代建业务方面，可成立专业化的代建公司，主要承接政府的代建业务;在经营性业务方面，原集团公司可转型成立新的独立的投资控股公司(集团)，主要负责市场化经营性业务，下属分子公司股权受投资控股公司(集团)管理，但所有权与经营权分离。对下属分子公司可按照竞争性、公共服务性、战略功能性进行分类监管。

2.积极争取政策支持

积极向政府争取战略转型的一些特殊优惠政策。如社会资本进入后，在产业发展过程中，政府将转型后的融资平台公司所实现税收的地方留成部分，在一定期限内以政策扶持的方式返还，帮助其缓解偿债压力。

在资源配置方面，特别是土地资产，争取当地未来规划的国家行业主导和政府性的体育、旅游、养老、物流等相关土地(周边商业地产、房地产等)收储在融资平台公司，配合政府未来的相关建设。同时争取获得土地一级开发的职能，并给予更多的资源支持，优先安排相关指标，让融资平台公司尽可能多地实现资产变现，确保不发生资金链断裂的问题。

3.形成战略联盟

根据融资平台公司的实际，一方面积极与社会优质资本集团或行业翘楚形成战略联盟，达到共同拥有市场、共同使用资源等战略目标，通过各种协议、契约结成优势互补或优势相长、风险共担、生产要素水平式双向或多向流动的合作。

另一方面，与政府(包括各部门)形成一种战略联盟关系，通过合理共享资源，各自承担责任，达到共同建设和繁荣城市的战略目的。同时根据国家近年来的重大政策导向，在条件成熟时，融资平台公司可凭借政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大融资平台公司经营性业务板块，形成新的利润增长点。

4.引入PPP(公私合作)模式

PPP(公私合作)模式是指政府与私人部门合作组成特殊目的机构，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。对于融资平台公司未来市场化地产项目(如商业地产等)，需要基于公司在经营性和非经营性地产项目中，有一定业务积累的差异化竞争力的支持，以及资金和资源保障，做好未来市场化、专业化的成本和利润管理工作，形成核心竞争力。特别在融资平台公司的转型过渡期，通过PPP模式引入第三方合作，使公司得到进一步融资，在基础设施建设方面，实现土地收益返还共享分成、土地一二级联动开发等;在经营性业务方面，通过PPP模式与第三方联营，成立联合体项目公司，与政府签订协议获得投资、融资、设计、建设、运营、维护等特许权，配合政府在体育、旅游、养老、健康、物流、医疗和新能源等产业的发展，建设相关的基础设施，开发相关产品并提供服务，提高融资平台公司市场化的经营管理能力。

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