培育枢纽型社会组织 构建社会治理新格局

阮雪梅,杨毅,沈晓辉

摘要：枢纽型社会组织是当前推进社会管理体制改革和政社合作互动的重要内容，也是政府转变职能、鼓励和培育新型社会治理主体的一种新型方式。充分发挥枢纽型社会组织的作用，将政府的基本公共服务职能转让给社会组织，带动社会组织的健康发展和引导在社会治理中的有序运作，形成社会多元治理格局。

关键词：枢纽型组织;社会治理;多元格局

枢纽型社会组织是指在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统和有效的服务支持，加强统筹协调与纽带联系，实现同类型、同性质、同领域社会组织的孵化培育、协调指导、合作发展、自治自律、集约服务、党团管理的联合性社会组织。要推动国家治理结构与治理能力的现代化，创新社会治理，改进社会治理方式，激发社会组织活力，是政府转变职能、鼓励和培育新型社会治理主体的一种新型方式。如何积极培育枢纽型社会组织并使其发挥政府与社会组织的桥梁作用，从而将政府的基本公共服务职能转让给社会组织，带动社会组织的健康发展和引导在社会治理中的有序运作，形成社会多元治理格局。

一、必须积极培育枢纽型社会组织，构建社会治理新格局

一个转型加速的社会，为社会管理体制改革提供了新的理念和思路，使社会公共服务供给走向准市场或半市场，促使其他社会主体可以参与社会管理，形成社会管理主体的多元格局。

加快政社分开，创新社会组织管理的模式，可以避免计划经济时期社会组织的双重管理体制，从而可以克服它的弊端，使其适应社会经济的发展的客观需要。另外，将它的部分职能从业务主管部门分离出来，不仅能够突破一些专业性社会组织如公益类找不到业务主管单位的缺陷，而且还可以切实解决一些主管单位管理缺位、工作量繁多的局面，推进社会组织不断完善，从而开创政府和社会各行其是、不断完善自身发展、管理的多元格局。

引导枢纽型社会组织积极渗入社会管理，在一定程度上可以替代业务主管单位对社会组织联系指导作用，使同类社会工作更容易达到统一标准、统一规范、统一协调，使其它社会组织增加归属感，还可以将同类型的公共资源得到合理利用，做到物尽其用，制定同类型枢纽型社会组织的发展方针，促进同领域社会组织的资源合理利用的能力。另外，如充分发挥枢纽型社会组织的组织严密，信任度高，具有较强的引领能力的特点，它能强化组织引领，以需求、利益和资源等为导向，最大限度地联系与凝聚运作相同、特征相似、性质相近的其它社会组织; 强化价值引领，通过管理咨询、骨干培训、表彰激励等手段，引领其它社会组织规范运行、服务社会;强化业务引导，帮助其它社会组织联系政府业务部门，以政府购买服务的方式承接政府转移的公共服务。

目前，枢纽型社会组织发展较为缓慢，还没有完成对枢纽型社会组织的认定工作。在发挥社会治理的作用方面，也存在着诸多的问题。比如与政府边界离清问题、业务管理问题。因此，对如何积极培育和发展社会组织仍然存在许多值得探讨的空间。

二、创造条件、积极培育、构建新局面

作为联系政府、整合资源的重要纽带和桥梁的枢纽型组织，它关注的是社会组织领域发展和管理，善于发掘和运用广泛的社会资源，使得公共服务和公共产品的提供从形式到内涵得到进一步完善。我们应积极创造条件培育枢纽型社会组织，使其更好的地参与、改革社会管理服务的创新。

（一）通过提升素质、组织和带领到中小社会组织通过加大自身建设能力

要充分发挥枢纽型社会组织的引领作用。这就要求在认定枢纽型社会组织时，既要考虑其政治素质，也要考虑其管理能力和社会影响。

一是要构建工作考评机制，作为政府支持的重要参考依据。这对于枢纽型社会组织管理体系的发挥作用是十分关键的。通过对枢纽型社会组织的鉴定、评估，并从资质认定、评估标准、评定程序等诸多环节切入，结合信息公开制度，一步步构建枢纽型社会组织工作考评制度。对那些积极发挥正能量的枢纽型社会组织，给予政策、资金、人力以及专业技能上的扶持;适当调整不称职的组织，予以提醒，形成能者上、平者让、庸者下的动态激励机制。

二是现代治理结构建设必须全面加强，并且不能以垄断资源为手段进行管理。枢纽型社会组织必须适应“小政府、大社会”的改革路径，并将其作为顺应这一改革方向的重要举措，不断加强组织诚信的建设，完善审计监督等规章制度，完善内部的民主决策，加强对外的信息公开度。与此同时，转化身份，由原来的“参照公务员”的身份特征蜕变为社会工作者，克服在以科层制中的社会组织中以上级机关自居的心态，共同分享社会资源，通过加大自身建设能力，提升素质、整合资源，更多更好地承接政府转移的公共服务职能，积极增强为所联系的社会组织服务的能力建设，广泛采取市场化、社会化的手段来加强建设，减少其项目执行成本和组织成本，为社会治理做出更大的贡献。

（二）真正实现社会领域的自主管理

枢纽型社会组织既然作为政府部门管理、服务社会组织的重要抓手，最主要的职能就是将政府管理服务培育社会组织的职能“打包”，授予枢纽组织业务指导和管理服务的职能，通过政府购买社会服务，包括对社会组织的人员培训、业务指导、专业岗位的管理和服务以及管理和联系，从真正意义层面实现社会领域的自主管理。另一方面，充分发挥枢纽组织在人才、技术和信息上的优势，通过购买服务，加强对枢纽组织的监管力度，为社会提供优质的公共产品和公共服务，完善政策法规以便适应地方发展的需要，尤其是制定专门的地方性购买法规，规定枢纽型社会组织提供服务的领域和内容，明确枢纽型社会组织提供的公共服务纳入政府采购范围;建立稳定的公共财政专项投入机制购买枢纽型社会组织服务稳定的投入机制，要将政府购买服务的项目纳入财政预算统筹安排，或者利用福利彩票公益金和财政预算资金承接成熟项目购买新项目的衔接机制，健全公开透明规范的公共服务购买流程，提高采购资金预算透明度，积极研究扩大政府购买服务的投入方式，规范政府购买行为，同时 ，要建立精英式的人事管理制度，改变“养人办事”服务模式的弊端，从而促进和完善政府购买服务机制。

（三）加强相关制度政策的建设

一是加强对枢纽型社会组织的认定工作。制定枢纽组织的认定原则、认定条件、认定范围、认定标准、认定的评估准则、认定的程序、工作保障以及激励以及应承担的责任。一些社会团体，尤其是工青妇等，在履行本职工作的同时，必须转变心态，创新工作机制，主动加强自身的能力建设，提升服务的能力和水平，扩大服务范围，积极扩大服务的对象，转变工作理念，寻找合适正确的工作空间，充分发挥引领作用，加强与相关社会组织的联系与合作，和谐共创，建设以自身建设为中心的广泛的社会服务体系。

二是要建立制度化扶持机制。从国外社区非营利组织发展的经验来看，政府支持主要有三条渠道：政府财政与税收优惠等政策支持、社会捐赠及非营利组织自身的服务收费，其中前两种途径占主要地位。政府应从资金支持与政策支持两个方面建立加快枢纽型社会组织发展的扶持机制。应大胆大力推行政府购买公共服务，与社会组织建设良好的合作关系;应参照国外非营利组织的税收政策，制定完善的、可操作性的枢纽社会组织税收优惠政策，为枢纽型社会组织发展创造良好的制度环境。

三是建立公平竞争机制。灵活采用组织引导、同类聚合、自然形成等诸多手段，组织社会团体、民办非企业单位、基金会的登记注册方式，构建联合型、项目型、服务型等类型多样的社会组织，市、区、乡镇（街道）各级党委、政府可以安排合理的财政资金作为人民团体的专项经费，扶持工青妇等人民团体，以便其充分发挥枢纽作用，在政策、技术、资金上予以支持。同时，各级财政提供经费，鼓励枢纽组织承接政府有关部门转移的职能，带领其他组织共同发展。建立孵化基地，为枢纽组织提供政策咨询、服务推介、业务培训和指导，法规的解读、人员的沟通和交流。但需注意的是，必须发挥财政部门的监管作用，在专项资金的立项、购买项目、购买的目标上，应咨询相关团体的意见。

（四）制定有针对性的发展培育措施

社会团体、基金会和民办非企业单位等社会组织，他们具体的操作规范和管理方式等实际情况各不相同，即使是同类型，也都在规模、管理水平、活动能力等各方面各有千秋、各具特色。如社会团体之中，以人民团体为代表的特殊法人团体与一般的社区社会组织差异迥异，行业协会与慈善团体也相去甚远。在此情况下，需对症下药，量体裁衣，在枢纽组织的构建上，必须客观，实事求是，针对不同的社会组织，不能一刀切，要通过调查研究，有的放矢地制定政策和培育措施，充分其发挥枢纽职能。为此，可以采取以下方式进行：一是从实际出发，做好试点。要将类型相同、功能相近的社会组织纳入到同一枢纽型组织当中，作为首批枢纽型组织进行试点培育;要以枢纽型组织为扶持监管通道，明确一批政府购买社会组织服务项目，用社会公共事务项目，帮助社会组织成长。二是加快发展基层枢纽组织。发挥其对广大草根组织的聚合和服务作用。对省级、市级等较高层级的枢纽型社会组织而言，他们联系和服务的省级、市级社会组织由于其登记层次较高而具有较多的社会资源，在资源配置、业务能力等方面，对“枢纽”没有那么强烈的需求;相反，区县以下的社会组织，特别是由于登记管理制度的限制而尚未纳入合法登记范围的草根组织，非常需要有一个“行业老大”来指导、扶持和带动自身发展，这也是枢纽型社会组织真正需要发挥作用的阵地。三是进一步推进人民团体的职能转型。目前，人民团体即延续了传统的职能，又充分发挥了枢纽组织的社会职能，并能准确定位。他们在和其他社会组织的联系和沟通上，在对其他组织的帮助和支持上，发挥了积极的作用，有力促进了了其他组织的发展。同时，准确把握各种政策，信息，与政府协同一致，提供高层次、优质的社会公共服务和产品，因此，只有在人民团体的支持下，枢纽组织才能充分发挥桥梁和纽带作用，体现其新时期的新使命。所以，加快培育和扶持基层枢纽型社会组织，发挥其对广大基层组织的管理和服务功能，构建社会管理的新格局。

参考文献：

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[2]尹志刚，李泓.关于构建枢纽型社会组织工作体系的调查与思考[J].北京行政学院学报，2009，（6）.

[3]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理，2008，（10）.

[责任编辑：胡 悦]