欠发达地区发展政策贴息类普惠金融产品的探索

赵浩+乔永+郭亮+孙军

摘   要：党的十八大报告中明确指出要深化金融体制改革，改革的一个重点就是要打破垄断，建立普惠金融体系。农村经济的发展、农业产业的升级和农民收入的提高，关键是建立健全农村金融体系，创新普惠金融模式。自2009年以来，武威市通过强力推动“妇女小额担保贷款”、“双联惠农”贷款和“双业”贷款等一些列政策贴息类普惠金融产品，在发展普惠金融方面做了许多有益尝试。

关键词：普惠金融;产品探索

中图分类号：F830.31                  文献标识码：B                     文章编号：1674-0017-2014（11）-0068-05

金融是现代经济的核心。在金融主导经济的社会背景下，农村经济的发展、农业产业的升级和农民收入的提高，关键是建立健全农村金融体系，创新普惠金融模式。自2009年以来，甘肃武威市通过强力推动“妇女小额担保贷款”、“双联惠农”贷款和“双业”贷款等政策贴息类普惠金融产品，特别是在推行“妇女小额担保贷款”中探索出了一种适合地方实际、多方受益、运行有效的“凉州模式”，在发展普惠金融方面做了许多有益尝试。

一、武威市发展政策贴息类普惠金融的实践

武威市属西北欠发达地区农业大市。自2010年以来，武威市委市政府大力实施“三大战略”，为全市经济金融提供了良好的发展机遇，特别抢抓政策机遇，强力推进以妇女小额担保贷款、“双联惠农”贷款和草食畜牧业和设施蔬菜产业贷款为主的政策贴息类普惠金融，获得巨大成功，实现了全市经济社会的深刻变化。

（一）普惠金融产品

1、妇女小额担保贷款。妇女小额担保贷款财政贴息政策是财政部、人社部、人总行、全国妇联为推动妇女创业就业，对小额担保贷款财政贴息政策的完善。2009年这项工作启动，甘肃省是全国9个试点省份之一，武威市凉州区是甘肃省12个试点县区之一。贷款对象为城乡妇女个人;贷款额最高不超过8万元，对符合条件的城乡妇女合伙经营或组织起来就业的，人均最高贷款额不超过10万元;贷款期限为2年，对从事微利项目的小额担保贷款由中央财政据实全额贴息，逾期和展期不贴息;该贷款由个人自愿申请、妇联推荐、担保机构审查、经办银行审核发放的程序放贷。从2009年底起，武威市紧紧结合石羊河流域重点治理，陆续发放妇女小额担保贷款，在短短半年时间里，全市贷款的投放量已占到了全省的73%，占全国的六分之一，创造了在政务大厅集中办公的“一门式”服务，摸索形成了一整套从调查、建档、审查、发放到管理的“凉州模式”，极大地推动了这项国家贴息政策在武威市的发展，产生了小贷款、好项目、大发展的社会经济双效应。

2、双联惠农贷款（简称“双联贷款”）。为落实甘肃省委省政府提出的“联村联户为民富民”工程，农行甘肃省分行推出了“双联农户贷”和“双联产业贷”产品，专门针对全省58个贫困县、8790个贫困村农户家庭内单个成员发放的用于农户生产和规模化生产经营的自然人贷款和对符合条件的法人客户用于开展农业产业化经营的流动资金贷款。“双联农户贷”金额从3000元到100万元，采用自主可循环方式，可循环贷款额度期限不得超过3年。双联农户贷执行基准利率，由省财政全程、全额贴息。“双联产业贷”最高贷款额度3000万元，期限一般为1年，最长不超过3年。该贷款可采用房地产抵押、机器设备抵押、存货抵押、林权抵押、应收账款质押、第三方保证担保或县级担保公司保证担保等多种担保方式。该企业与区域内的“双联”户签有订单协议，帮扶、辐射、带动“双联”户增收致富，贴息方式与“双联农户贷”相同。武威市自2012年8月启动“双联”贷款以来，采取“政府+农行+农户”的管理模式，对市辖符合条件的古浪和天祝两个贫困县及凉州区张义镇发放双联贷款，重点扶持从事种植、养殖、农副产品加工、流通等农林牧生产经营活动的农户、以及能够帮扶、辐射、带动贫困户的种养、运输、多种经营大户。截止2014年6月底，累计向416个贫困村发放双联农户贷款2.2万户、16.09亿元，发放规模和速度位居全省第一。

3、草食畜牧业和设施蔬菜产业发展贷款（简称“双业贷款”）。为切实解决农户贷款难、贷款贵的问题，支持设施农牧业持续快速发展，促进农民收入倍增，省农牧厅、省财政厅和人行兰州中心支行等6家单位联合制定印发了《甘肃省草食畜牧业和设施蔬菜产业发展贷款贴息管理办法》。武威市符合贷款条件的农户和农民专业合作社（养殖小区），贷款发放额度执行标准确定为：农户新建普通日光温室每亩不超过5万元，每户总额不超过30万元（含）;农民专业合作社（养殖小区）草食畜牧业和设施蔬菜产业贷款，依据建棚规模及配套设施建设需要核定贷款额度，总额不超过300万元（含）。经办银行发放“双业贷款”年利率按人民银行基准利率上浮最高不超过20%。省级财政、区（县）财政和农户分别承担年利率4个百分点、2个百分点和1个百分点的贷款利息，剩余年利率由市本级承担，但最高不超过1个百分点。贷款贴息期限原则上最长不超过3年。此项贷款自2013年6月启动以来，人行武威市中支、市农牧局、市财政局等单位联合推动草食畜牧业和设施蔬菜产业发展，全市13家银行业金融机构中，共有9家参与了信贷投放，在短短不到两个月时间里，该贴息贷款已投放18亿元，占到全省贷款额的85.7%，止2014年6月底，“双业”贷款已突破100亿元，发放规模和速度位居全省第一。

（二）对当地经济的影响

武威市在以妇女小额担保贷款、“双联”贷款和“双业”贷款等政府主导政策贴息型普惠金融的强力支持下，促进了农村社会和谐稳定，经济社会实现了全面发展。政府主导政策贴息型普惠金融（2010年到2014年5月）发放的四年多时间里，武威市各项贷款余额达471.72亿元，增加310.59亿元，增长292.76%，存贷比增加22个百分点，其中涉农贷款余额达337.16亿元，占各项贷款的比重达71.48%，农户贷款余额达169.33亿元，占各项贷款的比重达50%，农户人均贷款达9407元，增长了294.6%。按普惠金融产品分类，妇女小额担保贷款余额为23.54亿元，“双业”贷款余额为99.75亿元，“双联”贷款余额为13.43亿元，下岗失业人员小额担保贷款余额3.25亿元，支持近2000名下岗失业人员实现创业再就业，充分发挥了金融推动创业、促进就业的作用。全市农民人均纯收入由2010年的3972元增加到2013年的6963元，年均增长25%，贫困人口三年累计减少17.66万人，农村面貌发生了深刻变化，天祝、古浪两个扶贫开发重点县已由全县性贫困逐步缩减为区域型贫困，促进了农村地区社会稳定、经济发展、文明进步、家庭和谐。

二、武威市发展政策贴息类普惠金融的经验启示（以妇女小额担保贷款为例）

武威市在发展普惠金融过程中，把握政策机遇，强力发展了以妇女小额担保贷款、“双联”贷款、“双业”贷款等支持农村经济发展、扶持农民增收的政府主导财政贴息型普惠金融产品，取得了极为成功的效果，特别是妇女小额担保贷款在2010年创下了在全国地级市中贷款数额第一、受益妇女人数第一的两项全国纪录，推动了农业生产方式和农民生活方式的转变，也成为了农村变革的催化剂，推行的“一门式”服务和贷款管理“凉州模式”得到原全国人大副委员长、全国妇联主席陈至立的肯定。为此，本文以妇女小额担保贷款为例，总结了几点经验和启示。

（一）政策贴息类普惠金融产品需要当地政府的高度重视与大力引导

妇女小额担保贷款财政贴息政策颁布后，武威市（区）党政机关认识到这是一次绝好的扩大就业，促进农村发展、农民增收、改善武威落后地区农民生活状况的良好机遇。为此，市（区）两级政府高度重视，把这项工作当作“一把手”工程来抓，立足实际，开拓思维，引领政策导向，创新服务方式，大力拓展担保基金、扩大金融机构参与面、协调提高担保基金比例，扩大妇女申贷受益面，极力推动试点工作。

（二）落实担保基金、创新资金运作模式是政策贴息类普惠金融产品可持续发展的关键

担保基金是制约妇女小额担保贷款发放的瓶颈。武威市属西部落后地区，是典型的“吃饭财政”，解决担保资金有限，为此，市（区）政府开拓思路，创新担保资金运作模式，将妇女小额担保贷款工作与国家重点建设项目石羊河流域重点治理有机结合起来，开创性地将日光温室项目补助资金作为担保资金，既利用石羊河流域重点治理补助资金解决了妇女小额担保贷款担保基金不足的问题，又推动了石羊河流域重点治理设施农业建设进度，也为全辖妇女创业引领了符合当地经济发展实际的正确方向。为此，要解决瓶颈问题，必须从创新妇女小额担保贷款基金筹措模式入手，从民间、从上级财政等多渠道、多方面扩大担保基金存量。同时，在加强对贷款申请人资格审查、信用评估等风险防范措施的基础上，市（区）政府相关部门与当地农村信用社经过多次协商，达成协议，实行了1：10的担保贷款放大比例。另外，鉴于农村妇女大多缺乏提供反担保能力、原有的反担保门槛限制妇女贷款积极性的实际情况，市（区）政府相关部门及时调整担保政策，取消反担保要求，放宽担保条件，使妇女小额担保贷款政策真正成为贴近妇女、贴近农村的惠民政策。

（三）开辟绿色通道、完善工作机制是政策贴息类普惠金融产品可持续发展的保障

市（区）政府相关部门开辟了“绿色通道”，在政务大厅设立集中审核办公室，实行“一门式”服务，延长工作时间，除节假日不休息外，还抽调审批部门工作人员从早8时到晚10时实行“三班制”办公，办理最集中的期间，每天平均审批金额在1000万元以上，使妇女小额担保贷款能够高效、快捷地发放。在完善工作机制方面，按照“试点先行、辐射带动、信用至上、奖优罚劣、责任到人”的原则，一方面建立了妇女信用评估制度、目标责任管理制度、妇女小额担保贷款信用评级管理等制度，加强风险防范和控制，另一方面，将妇女小额担保贷款工作纳入现行小额担保贷款激励机制，对基础服务工作扎实、贷款管理工作尽职尽责、小额担保贷款回收率达到95%以上的基层妇联组织和经办金融机构，建立了奖励机制。

（四）围绕资金需求、创新金融服务是政策贴息类普惠金融产品可持续发展的保证

原凉州区农村信用联社作为主要经办机构，自开办妇女小额担保贷款业务以来，以妇女需求为中心，改变贷款方式，创新金融服务，满足妇女创业资金所需。首先是根据农户信用状况将妇女个人贷款额度由5万元提高到8万元，对农业合作组织、规模养殖大户等，人均贷款额度提高到10万元;其次是将贷款人年龄由20-50岁扩大到20-55岁，仅此一项就增加贷款妇女1398人，平均增加贷款资金5962万元;第三是坚持发放贷款与防范风险并重的原则，创新出针对农村妇女的“四看六问一调查”的贷前审查方式，确保妇女小额担保贷款“放得出、收得回、见效益”，实现了“申请一户、批准一户、放贷一户、致富一户”的目标。同时，人行武威市中心支行发挥“窗口指导”作用，运用信贷政策导向效果评估手段，全程参与政策的制定、宣传和调查研究工作，引导经办机构做好妇女创业就业的金融服务工作。

（五）为了减少和避免政策贴息类普惠金融产品出现道德风险，必须在贷前加大宣传力度，将贷款的回收率与各级政府的考核相挂钩

政策贴息类普惠金融产品的广泛使用最怕出现大面积道德风险。妇女小额担保贷款在凉州区的发放中，个别工作人员在前期贷款需求调查中对政策的理解把握不够准确，在宣传上误导农户，混淆了贴息贷款与财政补贴的概念，一些妇女本无项目可做，但为了获取财政贴息资金，设法巧立名目获得贷款，对贷款妇女还款产生消极影响。另外，妇女小额担保贷款发放主要以农村信用社为主，由于信贷管理人员少、短期内贷款发放规模较大，农村信用社无法对贷款实施全面跟踪管理，加之妇联、劳动保障、地方财政等部门缺乏相关的规范措施，导致一些贷款改变用途。部分农户在取得妇女小额担保贷款后，将资金用于建房、医疗、子女上学、婚丧等生活消费，甚至还有的将妇女小额担保贷款资金用于偿还银行非贴息贷款。为此，要减少风险，必须要把防范风险关口前移，规范贷款宣传，一经发现贷款用途改变，必须中止贷款使用。在妇女小额担保贷款“凉州模式”中，武威市（区）两级政府高度重视，把这项工作当作“一把手”工程来抓，是“凉州模式”能够大力推动出来的第一动力，但是，各级政府特别是少部分乡镇一级，放松申请环节和条件，造成“凉州模式”在一定范围内存在风险隐患。为此，要严格各级政府的考核，将贷款的回收率与各级政府的考核相挂钩，从主观方面消除风险隐患。

三、当前影响和制约政策贴息类普惠金融发展的主要因素

（一）地方政府财政基础薄弱，普惠金融信贷缺乏实施主体

西部地区普遍存在地方政府财力有限，难以拿出更多的财政资金作为担保基金撬动银行资金发展小额担保贷款，普惠金融信贷扶弱政策缺乏实施主体，覆盖面不足。如武威妇女小额担保贷款实施到后期，贷款规模过大，造成担保基金不足，一度无法保证贷款发放，造成此项政策在后期多次停滞，使一些农民错过创业机遇。

（二）针对弱势群体的金融产品和服务种类少，与主体需求不匹配

西部地区金融产品和服务种类创新速度较慢，对弱势群体的相关产品就更加稀少，例如，尽管国家信贷政策中有专门支持残疾人创业的优惠政策，但各金融机构的贷款多是担保贷款，由于残疾人大多无任何有效担保物，武威目前对残疾人的贷款还是空白，金融扶弱政策形同虚设。武威市现有金融机构网点319个，农村金融机构网点140个，覆盖率为1.09个/万人，对弱势群体的普惠金融服务很难实现全覆盖。

（三）信贷支持弱势群体占比很小，贷款支持力度明显不足

资本逐利的基本属性使得金融机构偏爱优质客户，农民、妇女、残疾人等明显不符合金融机构要求，信贷等金融资源也就自动流向好的企业和有稳定收入来源的工薪等阶层。2014年5月底，武威市各项贷款余额达471.72亿元，农户贷款余额为169.33亿元，占比为35.89%，与农村人口占全市人口68.9%的占比有较大反差，分机构来看，营业网点布局在城区的大型银行这一指标值更低，贷款支持弱势群体尤其是农户的力度明显不足。

（四）在制度设计上不够科学合理，影响普惠金融信贷扶弱政策的执行效率和目标实现

一是对不同弱势对象的普惠金融信贷扶持政策是在不同的历史时期制定的，时间跨度长达20年，虽然种类较全但分散，缺乏全盘考虑和统筹协调;二是对普惠金融信贷扶弱政策的管理、监督、检查不到位，激励和约束机制不健全;三是普惠金融创新不够，缺乏能适应和满足弱势群体需要的量身定做的信贷产品和服务;四是政策宣传不够，社会各界特别是扶持对象缺乏对普惠金融信贷扶弱政策的全面深入了解和掌握。

四、推动普惠金融全面发展的政策建议

（一）按照“区别对待，分类指导”原则，有针对性提高不同地区的基础性金融服务的可得性

一是在人口稠密、经济相对发达的地区，可继续按照当前消除金融服务空白乡镇的思路、方式和措施，继续推广银行卡、ATM、POS机具等金融基础设施的建设和利用，探索建立金融综合服务平台，进一步拓宽基础性金融服务的广度和深度。同时加强网上银行、手机银行等新兴支付方式在农村地区的推广和应用，进一步增强普惠金融的金融服务使用性和金融产品接触性。二是对于地广人稀、经济发展相对滞后的地区，普惠金融发展思路要有新的调整，建议将基础性金融服务和金融产品作为准公共产品，纳入地方政府医疗教育等公共产品服务体系整体框架有序推进。同时，结合西北欠发达地区农业规模化经营情况，在部分地区建立农机租赁机构，总结和推广近年来各地在农村“三权”抵押贷款发放中的经验，完善抵押登记和流转创新等。此外，在弱势群体金融服务上，结合西北欠发达地区实际情况，适时建立相应的金融服务机构。如成立处理助学贷款、助业贷款的专门机构，负责处理此类贷款。

（二）创新金融产品和服务，提升新型农民和农业经营主体融资可得性

对于在西北地区经济相对发达的地区，应把农业规模化生产中的金融需求作为普惠金融应当满足的重要方向，鼓励金融机构利用产业链金融模式等方式创新金融产品和服务，对农户、现代职业农民、新型农业经营主体积极发放贷款的同时，扩大贷款额度。在经济相对不发达的的地区，引导金融机构在继续做好小额农户信用贷款的基础上，充分利用微贷技术的创新方法，继续扩大小额农户贷款覆盖面。鼓励有条件的地方政府出资成立担保基金或担保公司，带动其他担保机构的发展。要扩大有效抵押品的范围，增加农作物收益权、权利质押，同时保护担保债权的优先受偿权。探索运用动产质押、仓单质押等形式，根据“产业大户”、“龙头企业”等新型农业经济主体的不同特点，采取“一企一策、一户一策”的办法解决农民抵押难、担保难的问题。

（三）加强和改善对小微企业的金融服务，提高小微企业的融资可得性

一是在落实国务院《关于金融支持经济结果调整和转型升级的指导意见》等现有政策的基础上，重点增强县域金融体系的整体供给性，提升县域金融的竞争性。坚持农村信用社立足县域的改革方向，避免脱农脱县域现象的发生。鼓励金融机构在县域设立村镇银行、鼓励建立新型农村合作金融组织和融资性担保公司。二是立足“三农”和县域特点，创新降低县域小微企业融资成本的体制机制。鼓励和引导金融机构建立符合“三农”特点的差别化、独立与城市金融的信贷管理制度，赋予县域分支机构更大的信贷管理权限，优化审批流程，对有市场、有技术、发展前景和信用记录良好的小微企业开辟贷款绿色通道，提高信贷审查和放贷速度。合理确定利率水平，充分发挥政府的公共服务功能，规范服务收费，并从税收、财政补贴等多角度降低企业融资成本，全力支持小微企业发展。

（四）完善农村信用体系建设，加强金融知识普及，为提高金融服务可得性、发展普惠金融提供便利条件

健全农村信用体系建设长效机制，为有金融需求的家庭农场等新型农业经营主体和涉农小微企业建立信用档案。开展非盈利县级征信服务中心试点，多渠道整合政府部门、金融机构、征信机构的信用信息资源，切实发挥农村信用信息数据库、信用服务网和农村融资对接平台的信用培植和信用对接作用，降低金融机构对于农户和小微企业贷款的风险定价，提高金融服务的可得性。同时，加强农村地区金融知识的普及和金融消费者的教育和权益保护力度，让农村地区更多的经济主体能够正确地认识金融、了解金融、利用金融，逐步提高经济主体的参与程度。

参考文献

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The Exploration on Developing Subsidized Policy Inclusive

Financial Products in the Less Developed Areas

——The Practice of Wuwei

ZHAO Hao  QIAO Yong  GUO Liang  SUN Jun

（Wuwei Municipal Sub-branch PBC， Wuwei Gansu 733000）

Abstract：It was clearly pointed out in the report of the 18th national congress of the CPC that the financial system reform should be deepened， and one of the focuses of the reform is to break the monopoly and establish inclusive financial system. The key to the development of the rural economy， the upgrading of the agricultural industry and the improvement of farmers income is to establish and improve the rural financial system and make the innovation in the inclusive finance mode. Since 2009， by forcing a series of inclusive financial products such as “micro guaranteed loans especially for women”， “double favorable” loans and “double industry” loans， many useful attempts in developing the inclusive finance have been made in Wuwei city.

Keywords： inclusive finance; product exploration

责任编辑、校对：杨振峰