英国公共部门信息再利用收费制度对我国的启示*

冉从敬，柳杨

英国公共部门信息再利用收费制度对我国的启示*

冉从敬，柳杨

针对我国公共部门信息再利用收费制度缺乏的问题，考察英国公共部门信息再利用的收费制度，从宏观和微观两个角度分析公共部门信息收费的障碍，在此基础上提出我国在制定公共部门信息再利用收费制度时应注意的问题，并简要分析微博等新信息公开方式的引入对公共部门信息收费制度带来的冲击。

公共部门 信息再利用 收费制度 新媒体

0 引言

2013年6月美、英、法、德、日、意、加和俄在爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》[1]，确定了地球观测、能源与环境、地理空间，交通运输与基础设施、教育等14个政府(包括公共部门)数据中重点开放的领域。截止到2014年10月，63个国家加入开放政府合作伙伴。

公开公共部门收集的信息有助于更好地了解国家发展和国民生活情况。但出于保护国家安全和商业秘密的目的以及受到信息版权归属的限制，许多公共部门并未免费公开包括气象信息、地理信息等在内的大量有价值的数据。如何申请获取未免费公开的数据，或如何根据已公开的数据进行二次开发，涉及公共部门信息再利用的问题。

获取公共部门未免费公开的数据并对信息进行二次开发利用，需缴纳一定费用。我国目前处于推进信息公开阶段，尚未将制度的重点转移到信息的再利用方面，与公共部门信息再利用有关的法律条文、政府规章和研究较少。这方面的研究应引起重视。因此，考察英国公共部门信息再利用的收费制度，制定适合我国国情的信息收费制度对促进我国的信息化产业发展而言具有重要的意义。

1 国内外研究现状

对公共部门信息再利用是否应收费、以何种方式收费，国内外学者有着不同的看法。James Love在《政府信息定价》中指出，政府信息的提供是否需要收费、如何进行收费需慎重考虑，应本着以下原则：价格不能超过提供信息获取服务的增量成本；如果获取信息属于公共部门职能范围内，对商业性用户和非商业性用户进行区分；价格的制定可考虑到商业性用户和非商业性用户的使用时间而给予免费、优惠等措施；应根据不同类型用户使用的不同时间段来充分运用差别定价的方法[2]。Martin De Saulles认为，英国公共部门信息的定价模式以及英国贸易基金的自负盈亏的财政目标的存在都将影响到再利用信息产业的发展和创新[3]。Christopher Corbin针对不同公共部门信息类型，分别从供应者和需求者的角度来确定不同种类公共部门信息的经济价值的衡量指标体系，并认为需要对不同公共部门的定价模式进行足够的案例分析，才能从经济学上找到支持边际成本定价模式的基础理论[4]。Alenka Poplin将地理信息再利用的交易成本归纳为：寻找负责地理信息再利用的无形成本；有关地理信息的格式、描述所需要地理信息的难度、获取地理信息等成本；沟通成本等。在所有交易成本中，最困难的是寻找地理信息的提供者以及相关的负责人、获取地理信息的条件以及对即将获取地理信息样本的测试等。地理信息部门组织结构不同、地理信息获取的环境等都将影响地理信息再利用的交易成本[5]。Frits H.Grupe针对增值开发的信息类型、增值开发的信息获取格式、信息获取的价格、信息增值开发的法律制定以及拒绝的条件等问题进行探讨，提出明确公共部门机构在不同信息传播行为的界限和范围、建立再利用的程序机制、申诉机制，明确收费模式等建议[6]。

马海群对美国和欧盟公共部门信息再利用的经济效益进行考察，分析我国公共部门信息再利用法制及企业需求环境，提出明确收费标准、鼓励第三方参与信息开发等建议[7]。陈兰洁分析信息再利用的范围和方式，并分析我国信息再利用中存在的问题，提出建立市场化竞争机制等建议[8]。夏义堃考察了国内外政府信息的收费策略，从共享、行政成本补偿、市场竞争三个方面对各国的信息收费政策的实践结果进行比较[9]。

2 英国政府公共部门信息再利用收费制度

英国允许公共部门机构对于文档的再利用收取一定的费用，《再利用规则》第15条规定了在收费的情况下，总收入不应该超过文档收集、制造、复制和传播的成本，以及合理的投资回报。

2.1 英国政府公共部门信息再利用收费的政策文件

英国公共部门信息的复杂的产权状况决定了其在有关费用制度的设计上颇为关注。英国公共部门信息再利用收费的法律依据主要在于表1中的政策文件。

表1 英国公共部门信息再利用收费的政策文件

（续表1）

《费用与收费指南》制定了费用和收费的总政策；《信息收费：时间和方式》指出个人使用信息与用于复制和再利用信息之间有重要区别，后者要根据版权法得到许可；《公共部门信息再利用：规则和最佳实践指南》是规定公共部门信息再利用收费的重要文件，为公共部门信息再收费提供了实践指南；英国文书局制定的《增值材料收费》主要对三种再利用许可证中的增值许可的收费进行规定。《增值材料收费》规定的许可证费用不包括数据提供收费、格式转换收费、获取复制品收费，这些费用一般会作为边际成本加到所收取的总费用中去。增值产品或者服务的商业性再利用许可仅在使用者以下列方式增值的情况下才能获得：(1)作为和来源于大量的其他材料一起构成的编辑作品的一部分；(2)增加了分析、注释、索引和查询等方式。收费标准见表2。

表2 英国公共部门增值信息收费标准

主要有两种计算费用的方式：一是版税方式，二是固定费用方式。版税和来源于产品的收入水平、再利用材料的数量相关，一般情况下版税率为10%(翻译成其他语言为7.5%)，通常按年度支付。主要在如下情况下使用：材料被再利用为商业产品用于出售，或者大量材料被再利用。当材料被内部网使用时，其版税收费为：来源于卫生与安全局(HSE)的王室版权材料，前1000字以及第一幅照片、图表、表格和插图是免费的。任何超过这个数量的材料在许可证期间要缴纳年费，版税率以10%为基础，与出版物的封面价格以及访问内部网的使用者的数量有关。固定费用属于一次性支付或者协议的时间间隔支付。固定费用方式通常使用于如下情形：(1)材料的再利用方式不是提供给顾客的产品和服务；(2)材料被再利用的数量适中，文本可达5000字。大多数表格、图表、插图、照片可以这种方式处理；(3)材料可以免费使用(在该再利用许可得到双方同意情况下)。

在《增值材料收费》发布后，英国政府商务办公室(OGC)发布《对于来源于政府商务办公室增值材料的收费》的文件[11]。OGC指出它的许可费制度和目前的以及即将出现的英国和欧盟的立法是一致的。许可证的许可时间是一年，不包括标识和商标。其再利用的收费标准见表3。

表3 英国政府商务办公室增值信息收费标准

除收取费用标准不同外，和《增值材料收费》的不同点表现在：(1)商业利用的产品的版税浮动。版税率按照许可再利用的材料占总产品0～20%(含)为5%；20%～50%(含)为10%；50%～75%(含)为15%；75%～100%(含)为20%计算。(2)当少量材料被再利用，比如单幅图或文字不超过1000字，或再利用比例不超过2%，构成商业的小规模利用。(3)由英国文书局授权，在某些情形下，再利用OGC增值信息，复制或再版任何OGC有王室版权的增值产品可免除费用，包括合理的少量应用(4幅图表或1000字以下)；为了用作解释，附于文档中，传送给一个正式的和合理的相应程序所要求的组织；申请机构是根据立法，由国家和地区政府指派，去代表政府履行公共部门机构定期业绩审计报告的等。

2.2 英国开放政府许可框架

2013年9月颁布的《开放政府许可框架》[12]为公共部门信息的利用及再利用提供了一系列的政策法律依据和授权许可标准。该框架提供的授权许可主要适用于四类信息：(1)由公共部门搜集发布的非个人信息，应《信息自由法案》《信息环境规定》等法律的要求发布，可直接在公共部门网站上获取；(2)发布在门户网站上的未公开信息；(3)由公共部门或受NESTA协议中框架1委托而生产的原始开源软件和源代码；(4)在《自由保护法案》第102条规定下发布的信息。该框架主要包括三个文件见表4。

表4 英国开放政府许可框架

《开放政府许可》适用于大部分免费使用的政府信息，属于默认许可的范畴；《非商业化政府许可》可适用于第三方用于非商业化目的的信息，通常在政府无权为第三方的商业化用途提供信息的情况下使用；《收费许可》主要涉及有关版权或数据库权利的信息，信息提供者可收回成本并根据信息的被利用情况收回合理比率的回报。

《收费许可》规定申请人需通过寄信或电子邮件的方式说明申请者的姓名、地址以及与收费许可有关的其他细节。如需要，申请者还需提供一份声明，并允许政府对其帐户记录进行审查。申请材料审核通过之后，政府会向申请者寄出一份发票或再使用收费明细，告知申请者所需支付的金额。若申请人未按通知的时间缴款，政府有权根据其拖延的天数收取一定比率的费用。

综合以上分析可以发现，英国政府在公共部门信息增值利用收费制度制定上具有以下特点：(1)从申请信息的类型、是否用于商业目的以及申请利用的信息量三方面衡量收费的金额；(2)主要分为按版税提成和固定收费两种收费方式；(3)根据信息的来源和使用目的颁布的授权许可进行收费。

3 公共部门信息再利用收费的主要障碍

3.1 宏观层面公共信息再利用收费的主要障碍

从宏观而言，公共部门从行政性费用结构的限制转变为市场导向的价格结构。他们对国家的价格规定和再利用指导有许多应对措施，包括：(1)创造既不完全属于公共部门也不完全属于私营部门的新型组织，然后将信息功能传递给这些组织实体；(2)新的组织部门被创建后，公共部门通过股份、人员和合同关系进行控制。当公共部门信息的继续开发活动被终止以后，公共部门仍可以通过合同手段确保它的影响；(3)私营部门的发展需要公共部门的原始信息，通常公共部门在提供原始信息时会要求获得特定的增值信息作为交换。然而原始信息被开发之后，公共部门可能将以很高的价格回购这些增值数据。英国已经形成了此类的公共部门信息的“双边捆绑关系模式”。同时公共部门和私营部门划分具有模糊性，不易进行归类。

3.2 微观层面公共信息再利用收费的障碍

从微观而言，公共部门信息再利用的价格受到成本影响，而基础信息和增值信息如果存在同一公共部门，业务分割和会计分离的科学性将直接影响到成本核算，进而影响到价格确定。在成本核算基础上，增值信息的市场价格和公共部门的自利动机都将对价格产生很大影响，加大国家价格规定及其实施的难度。

(1)难以将基础信息和增值信息的总成本从整个机构的运行成本中分离出来。基础信息和增值信息的生产成本只是公共部门信息机构的运行成本中的一部分。在核算信息再利用价格时，如果不能将它们从整个机构运行成本中划分出来，会导致公共部门机构确定的信息价格不能反映他们提供产品的相关成本，也意味着难以判断私营部门生产增值信息所请求基础信息的成本是否和公共部门内部生产增值信息产品所支付的基础信息请求成本一致。

(2)基础信息和增值信息之间的业务分割模糊，会计分离很难实现。在公共部门既生产基础信息又生产增值信息的情况下，基础信息常常是免费提供再利用或者收取很少的费用，增值信息的收费相对较多，而生产增值信息和生产基础信息的成本很多是交叉的，这种成本可称为“共同成本”。根据英国对10个公共部门信息机构的调查，5个机构试图在不同的活动和产品中对共同成本进行分割。英国最大的公共部门机构也很少对共同成本进行划分。

(3)公共部门信息机构的基础信息和增值业务之间的内部价格很少被统计。根据英国的调查，很少有机构对内部转移定价的情况进行了统计。气象办公室将内部收费纳入商业计划和统计之中，比较规范。

(4)公共部门信息机构的财政目标可能扭曲再利用价格。公共部门信息可能由于财政目标的压力去制定不合理的价格，特别是对提供给企业用作再利用的基础信息的价格。在英国，公共部门机构必须接受财政部有关价格的指导，特别是贸易基金有着财政目标，并且常常以5年为周期，这使价格被不断调整以确保目标的实现。

3.3 社交媒体的引入对传统价格核定方式的冲击

截至2014年6月，我国微博客用户为2.75亿[13]。随着微博用户增加，生产的数据不断累积，微博在舆情管理、行为预测方面发挥了巨大价值，因此可作为公共部门搜集整理数据的信息源。不同于公共部门传统的信息生产方式，微博数据的产生并不完全受控于公共部门，用户的自主性参与以及第三方平台公司的运营等使公共部门由信息生产的主导者转变成信息生产的参与者。公共部门信息收费的障碍不再局限于信息的界定、成本会计分离等方面，而是涉及由公共部门角色转变而带来的版权、岗位培训、竞争环境变化等新问题，因此需要特别关注。社交媒体的引入对公共部门信息传统的定价方式产生冲击，主要涉及以下方面：

(1)运行成本增加。微博的运营管理需要一定的财政投入。目前在我国许多公共部门，这笔财政投入并没有落实。由于微博运营是全新任务，并不属于机构内部的日常工作，因此财政部门对此项目并没有特别进行拨款。另外，我国大多数公共部门尚未设定特定的微博运营岗位，而是由现有员工兼职或轮班。微博运营成为员工的额外工作，需要根据工作强度对员工给予补偿。此外，第三方平台的运营成本、防止黑客恶意攻击的技术投入、管理微博的基本培训投入等都需要重新核定，并计算在公共部门信息产出成本之内。

(2)信息加工的成本核定。微博上存在着大量由用户发布的碎片化、散布式的信息，公共部门可从中提取有价值的增值信息。但微博是第三方运营的平台，公共部门对信息的控制权有限，无权直接对大量的信息进行搜集整理。因此公共部门在对信息进行处理前需与第三方公司就基础信息搜集的成本与存储等问题进行商讨。此外，第三方运营公司和其他公司也可获取微博基础信息并生产增值信息，与公共部门生产的增值信息进行竞争，这对公共部门增值信息的定价策略也有一定影响。

4 我国信息再利用的规定及制定收费制度应注意的问题

4.1 我国有关信息再利用收费制度的规定

对于公共部门信息再利用问题，我国无论是法律政策还是研究性文献，基本处于空白。但对信息资源的重视程度在日渐提高，信息公开和信息共享的实践进展和理论研究都在逐渐深入。2012年7月17日国务院发布的《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》强调“加强地理空间和自然资源、人口、法人、金融、税收、统计等基础信息资源的开发利用，促进共享”[14]。我国信息资源开发利用制度主要在于信息公开方面，信息再利用规定较少。

我国对很多类型的公共部门信息进行再利用需要收费。以气象信息为例，1985年3月颁布的《关于气象部门开展有偿专业服务和综合经营的报告》(国办发[1985]25号)规定，有偿专业气象服务包括为农业、工矿、城建、交通运输、海洋开发、水利电力、环境保护、财贸、旅游以及文化体育等行业的企事业单位和个人提供的各种专业专项服务。有偿专业服务收费的原则是：按照提供气象信息所耗费的人力、物力的直接成本(包括劳务、材料、动力的消耗)，加适当比例的管理费；或按照提供服务工作量大小、技术上难易程度以及新产生经济效益的大小，本着自愿互利的原则，由供需双方协商、合理收费。我国缺乏对公共部门信息再利用收费制度的统一规定，各部门的规定也存在条款不够明晰、操作性不强等问题，因此如何确定公共部门信息再利用的收费原则、收费标准和收费方式是制定相关政策要考虑的问题。

4.2 我国建立信息再利用收费制度应注意的问题

如果我国要制定统一的公共部门信息收费制度，可以参照英国的方式，吸取其优点，但不能全部照搬。具体而言，英国公共部门信息再利用收费制度对我国的启示主要有：

第一，制定完善的政策体系，规范公共部门信息再利用的收费行为。英国制定了相对完善的信息收费政策，不仅明确了基础信息和增值信息之间的界限，更通过制定实践指南规范了公共部门在收费过程中的市场行为。各部门在信息再利用收费的实践中都有章可依，既提高了公共部门的工作效率，也避免了由于规则模糊而出现的乱收费现象。我国在制定收费政策时，也可效仿英国的做法制定实践指南，明确各部门信息再利用的计费方式、收费环节和申诉方法等问题，规范公共部门在收费过程的行为。

第二，制定详细的增值材料收费标准，并及时公布更新。英国文书局和商务办公室先后颁布了适用于本部门增值信息收费标准，根据增值信息的类型、使用数量、是否用于商业用途，规定了不同的收费额度和方式，并根据国内物价的变化及时予以修订并公布。目前我国对于增值信息的收费标准较为模糊，各部门也并未制定详细的收费明细，申请者对于各类信息的收费额度也并不了解，造成了实际工作中的诸多不便。各公共部门应根据本部门的实际情况，制定详细的增值信息收费标准和计算方式，并予以公开，方便工作人员和申请者随时查阅。

第三，公益性用途和商业性用途区别性收费。除“开放政府许可”以外，英国对用于非商业化的“政府许可”也实行免费的策略，这种对公益性和商业性用途区别化收费的策略，既保证了公共部门能够从商业许可中收回一定的信息加工成本，同时也促进公益事业的发展。我国在制定信息再利用收费政策时，可依据申请者使用信息的不同目的制定不同的收费标准，对商业性用途的申请人除收取相应的成本费用外，依据其所申请信息的信息量及预期的收益金额收取一定比率的回报。对公益性目的的申请者，在收取相应的成本费用时，应予以政策上的扶持，对申请者实行一定的费用减免或补偿政策。

第四，以国情为基础，合理借鉴英国的收费模式。在借鉴英国的收费模式时，应该考察我国的现有制度和再利用业务，从我国的国情出发进行制度吸收。我国和英国的再利用制度具有一定的相似性。但英国公共部门信息的知识产权本身比较复杂。公共部门机构有权决定其信息的知识产权归属，并且规定需要获得的投资回报目标。这类信息通常属于“基础信息”，对其收取再利用费用，会导致诸如其他公共部门再利用信息的负担加大、阻碍私营部门的增值开发等问题。所以，中国在引起英国的收费模式的时候，必须克服其收费模式引起的弊端。

此外，根据我国国情以及公共部门在收费过程中遇到的障碍，在制定信息再利用收费制度时还应注意以下问题：

第一，基础信息和增值信息的区别性收费策略。基础信息具有公共物品属性，是公共部门基于“公共任务”而开发的，应该免费提供给普通公众；而增值信息是公共部门“公共任务”之外进行开发的，追求一定的投资报偿是合理的。但是，公共部门的设立目的在于提供公共服务，因此市场化的增值业务不得干扰公共部门公共服务的质量。

第二，依据社交媒体引入后信息生产方式的变化，调整信息收费方案。核定微博等新媒体运营所需的人力、技术及培训投入，设定专项财政拨款以支持新媒体的良好运营。与第三方运营公司商议新媒体信息搜集存储的方案与价格，获取搜集并分析微博信息的权限，并根据市场情况制定增值信息的收费方案。

第三，在公共部门增值信息的定价上要协调成本和市场的关系。考虑到公共部门的特殊地位，在公共部门生产增值信息参与市场竞争的情况下，其基础信息的提供以边际成本价格更为合适；对于增值信息，则应以市场价格作为主导，在市场价格失灵或者市场价格过分偏离一般成本的时候，以成本价格作为参考依据更加合适；对于有财务目标的公共部门，财务目标不是主要的价格的衡量因素，在合理的情况下，其财务目标要求的利润回报可以计入成本，实际上仍然是成本价格模式。

第四，基础信息业务和增值信息业务应该进行成本分配和会计分离。在我国，因为公共部门广泛存在着基础信息的提供业务，也存在着增值信息提供的业务，因此对基础信息和增值信息业务进行成本分配和会计分离非常重要。总原则是，对来自于基础信息和增值信息业务的成本和收入分别计算。

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The Revelation of Public Sector Information Re-use Charging Policies in UK

RAN Cong-jing，LIU Yang

In order to address the lack of charging system of public sector information re-use in China，the article overviews the information re-use charging policies in UK，analyzes the obstacles of charges for using public sector’s information at macro-and microscopic scales，and puts forward several noticeable points when making the relative policies.In addition，the authors also make a brief analysis of the impact that new media have on the use of public sector information.

public sector；information re-use；charging policies；new media

格式 冉从敬，柳杨．英国公共部门信息再利用收费制度对我国的启示[J].图书馆论坛，2015（2）：88-94.

冉从敬（1978-），男，博士，硕士生导师，武汉大学信息管理学院副教授；柳杨（1991-），女，武汉大学信息管理学院硕士研究生。

2014-09-21

*本文系国家社科重大课题“我国公共部门信息资源增值利用对策研究”（项目编号：09&ZD039）和国家社科重大课题“国家知识产权文献及信息资料库建设研究”（项目编号：10zd&133）研究成果之一