服务贸易自由化的新动向TISA谈判发展及中国的战略选择

■ 翟立强（黑河学院 黑龙江黑河 164399）

引言

《服务贸易总协定》（GATS）是WTO乌拉圭回合谈判取得的最重要成果之一，是全球第一套具有法律约束力的国际服务贸易行为规则与纪律，标志着多边贸易体制正式扩展到服务贸易领域。GATS自1995年1月正式生效至今已有20年的时间，期间对促进服务贸易自由化起到了一定的促进作用，但由于没有对成员的实际开放做出约束、国民待遇与市场准入条款界定模糊等诸多不足而备受诟病。同时WTO多哈回合多边服务贸易谈判也因为采用谈判的方法不够科学、WTO主要成员参与谈判不够积极、谈判议题过于庞杂与复杂化、发达国家与发展中国家存在贸易利益冲突等原因基本处于停滞状态。2013年12月，WTO第九届部长级会议达成的“巴厘一揽子协定”在贸易便利化、农业和发展等三个传统多哈回合议题上均有突破，但在服务贸易领域却仍未达成一致。为了突破WTO多哈回合多边服务贸易谈判的困境，推动服务贸易自由化，以美欧为主导的“服务业挚友”（RGF）集团积极开展《服务贸易协定》（Trade in Services Agreement，TISA）谈判，试图通过充分发挥自身优势，采取诸边谈判的方式针对服务贸易进行有选择性谈判，以期达成更高标准的服务贸易协议。TISA谈判一旦成功，将改写国际服务贸易规则，极大促进TISA谈判参加方之间服务业市场开放，对未参加TISA谈判的国家产生外溢效应，弱化GATS确立的国际服务贸易规则与纪律以及冲击WTO框架下多边服务贸易谈判。因此，通过研究TISA谈判的主要特征、发展的有利条件和障碍因素，并在此基础上提出中国应对TISA谈判发展的战略选择具有一定的现实意义。

TISA谈判的主要特征

（一）采取诸边谈判方式推动TISA谈判的发展

2001年11月，WTO多哈回合谈判启动，意味着新一轮多边贸易谈判的开始，各成员国对通过谈判促进市场开放和制定新的贸易规则充满期望。谈判中各成员国采取多边谈判方式，但“一揽子”承诺方式和要求—响应方式在技术上增加了各成员国针对全部议题达成一致的难度。发达国家要求发展中国家承担更多的责任和义务，发展中国家则在反倾销规则、农产品市场准入等诸多议题上立场坚定。由于双方意见分歧严重，多哈回合谈判进展缓慢，服务贸易自由化议程也被搁置，2006年7月WTO多哈回合谈判正式中止。以美欧为主导的“服务业挚友”（RGF）集团意识到WTO多哈回合谈判采取多边谈判方式的局限性，希望绕开陷入僵局的WTO多哈回合谈判，针对服务贸易开展选择性谈判，采取新的谈判策略，共同推动达成更高标准的服务贸易协议。2011年12月，“服务业挚友”（RGF）集团开始非正式地在WTO外秘密进行关于服务贸易诸边协议谈判的讨论，参加方均为RGF成员，非RGF成员不能列席旁听。随后，RGF集团开始将TISA谈判的会议逐步正式化，采取诸边谈判方式推动TISA谈判的发展，谈判取得的成果仅适用于谈判者，以防止未参加谈判的国家不进行服务贸易自由化承诺但可以从其他国家的服务贸易自由化中获利。采取诸边谈判方式也成为促进其他成员加入TISA谈判的激励之一，从而更为有效地推动服务贸易自由化。

（二）美国、欧盟等发达经济体主导TISA谈判

《服务贸易协定》（TISA）是新生事物，以美欧为代表的发达经济体为了消除服务贸易壁垒，为本国服务提供商拓展服务业市场，主导并积极开展TISA谈判。现有TISA谈判参加方经过多轮的谈判，已在许多重要领域达成一致，这也为完成既定谈判目标打下良好的基础。TISA谈判一旦成功，将作为一项具有国际性的服务贸易协定，改写国际服务贸易规则并极大促进TISA谈判参加方之间的服务业市场开放。目前的TISA谈判是发达大国与发达小国（地区）间的谈判、服务贸易依存度较高国家或地区间的谈判、贸易关系较密切且稳定国家或地区间的谈判（王绍媛、张鑫，2014）。从多轮TISA谈判的现实情况来看，美欧等发达经济体凭借经济实力主导谈判过程，纳入谈判的各项新议题多是先由美欧提出，然后参加谈判各方针对新议题进行讨论。美欧希望通过主导TISA谈判，凭借高度发达的服务业，充分发挥服务贸易国际竞争力，竭力推进全球服务贸易的高度开放，以期达到促进本国经济发展的目的。

（三）“绿屋会议”

“绿屋会议”被认为是WTO决策过程中缺乏民主的突出表现，是WTO成员国采用“非正式”、排外性的小型部长级会议，只有“受邀请”的少数成员才有资格参会。采取“绿屋会议”方式的目的是少数主要利益攸关方首先在小范围内就某一协议达成妥协，进而寻求全体成员的“协商一致”。TISA谈判早期磋商过程中采取“绿屋会议”的方式秘密进行，非RGF集团成员不能以观察员身份参与谈判或列席旁听，WTO秘书处没有参与其中，谈判主要内容与议题也没有公开。目前参与TISA谈判的成员数量仅为WTO全体成员的一小部分，所占比重大概为1/7略强。这种以秘密形式进行磋商的方式，违反了WTO/GATS谈判坚持的透明度原则，受到中国、印度和巴西等新兴经济体的强烈指责。

TISA谈判发展的有利条件与障碍因素

（一）TISA谈判发展的有利条件

基于经济利益的考量，美国、欧盟等发达经济体积极推动TISA谈判的发展。美国作为世界服务贸易大国，在服务贸易领域具有强大的国际竞争力，国际服务贸易自由化将对其经济环境与贸易条件产生积极的影响。在美国，服务业提供了近80%的就业岗位，其中商业服务业（电信、快递和其他相关服务业）就业人数占美国就业总数的25%，而制造业这一比重约占10%，商业服务业出口将成为美国经济最为重要的潜在增长动力。但美国商业服务型企业贸易参与度较低，主要原因并非国际竞争力不强，而是由于国际服务贸易壁垒广泛存在且处于较高水平。所以，美国迫切需要消除国际服务贸易市场准入壁垒，建立服务贸易新秩序，发挥其服务业比较优势，这也成为美国积极推动TISA谈判的主要原因之一。欧盟最开始对TISA谈判的发展持怀疑态度，究其原因可归结为：TISA谈判违背WTO最惠国待遇原则；认为TISA谈判对国际服务贸易自由化作用可能较小；未吸纳中国、印度、巴西等新兴经济体加入TISA谈判。随着欧债危机风险拖累减少，欧盟将逐步走出衰退，但长期困扰着欧盟并束缚其经济增长的高失业率问题一直存在，短期内又面临通缩风险。在此背景下，欧盟为了摆脱欧债危机，实现经济复苏，需要依赖优惠贸易协议（PTA），需要更广阔的国际服务贸易市场。因此，欧盟改变了对TISA谈判的态度，与美国共同积极推动TISA谈判的发展。

TISA谈判目标与主要议题符合世界服务贸易发展趋势，推动了服务贸易进一步自由化。目前世界服务贸易发展趋势主要表现为：服务贸易总量持续快速增长；服务贸易结构调整加快，现代服务贸易快速增长；服务贸易市场竞争日趋激烈，客观上起到促进服务贸易自由化的作用；服务贸易地区发展不平衡，发达国家依然占据主导地位（黄艳萍，2014）。TISA谈判的目标是谈判参加方针对服务贸易开展选择性谈判，充分发挥比较优势，共同推动达成更高标准的服务贸易协议，以弥补GATS多边贸易规则的缺陷，扩大市场准入承诺。TISA谈判的主要议题包括国有企业竞争中立、跨境数据自由流动、负面清单基础上平行适用冻结条款与棘轮条款、市场准入和国民待遇承诺模式、强化或制订新的服务贸易规则与纪律等。可见，TISA谈判目标与主要议题符合国际服务贸易更高水平自由化的潮流和世界服务贸易发展趋势，其发展将突破GATS多边服务贸易规则的困境，推动服务贸易进一步自由化。

TISA谈判作为发达经济体重构国际贸易新格局的一部分，其发展将改写国际服务贸易规则。全球金融危机爆发以来，美国、欧盟、日本等发达经济体经济遭受重挫，以“金砖国家”为代表的新兴经济体在应对全球金融危机冲击方面表现较为出色，经贸实力大幅提升，成为推动全球经济复苏的重要力量。发达经济体面临着经济增长乏力、失业率高涨、技术红利消退等困境，经贸实力相对下降，世界经贸秩序进入加速调整期。在此背景下，美国、欧盟、日本等发达经济体为了继续主导国际经贸领域新规则的制定，积极推进“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）谈判、“欧美跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）谈判与TISA谈判，希望以此重构新的国际经贸规则体系，掌握国际经济话语权。TISA谈判已拥有50个参与国，服务贸易规模达4万亿美元，占世界服务贸易的比重高达70%。TISA谈判一旦成功，将对国际服务贸易发展格局产生深远影响。服务贸易作为世界贸易重要组成部分，在各国经济增长中具有举足轻重的作用，尤其是服务业具有比较优势的美欧日等发达经济体。因此，美欧日等发达经济体希望借助TISA谈判，主导国际服务贸易领域新秩序的建立与新规则的制定，以期达到促进经济增长的目的。

（二）TISA谈判发展的障碍因素

TISA谈判违反了WTO/GATS谈判坚持的多边化原则与包容性原则。TISA谈判目标与主要议题符合国际服务贸易更高水平自由化的潮流和世界服务贸易发展趋势，但TISA谈判违反了WTO/GATS谈判坚持的多项基本原则。第一，违反了WTO/GATS谈判坚持的多边化原则。WTO/GATS谈判坚持的多边化原则使WTO被普遍视为全球民主治理的典范，各成员均享有平等的投票权，充分体现平等精神。WTO通过最惠国待遇原则将双边互惠扩展到多边，使各成员享受到比双边协议中更为稳定的优惠待遇。而TISA谈判采取诸边谈判方式推进，虽然谈判参加方均为WTO成员，但数量只占WTO所有成员的一小部分，未参加谈判国家不能享受到TISA谈判的成果，这明显违反了WTO/GATS谈判坚持的多边化原则。第二，违反了WTO/GATS谈判坚持的包容性原则。非歧视原则是WTO最基本的原则，最惠国待遇与国民待遇是其内容。WTO在设定进口壁垒水平和一般竞争条件等方面既反映发达国家关注的贸易利益，也充分考虑发展中国家经济发展的实际和利益诉求，基于例外与免责的原则给予发展中国家特别和差别待遇。在WTO的决策机制方面，采取多数票表决原则、三分之二多数原则、协商一致原则与全体一致原则等规则。可见，WTO/GATS谈判一直坚持包容性原则。而目前的TISA谈判放弃了WTO多哈回合“一揽子”承诺的目标，仅是针对服务贸易进行选择性谈判，未参加谈判国家无法享受到谈判取得的成果，使发展中国家失去了保证国家贸易利益的重要手段，这违反了WTO/GATS谈判坚持的包容性原则。

主要参加方参与TISA谈判的目的与态度迥异，敏感议题转化为法律条款存在困难。为了突破GATS多边服务贸易谈判的困境，加大TISA谈判参加方服务业市场开放力度，推动服务贸易自由化，实现为本国具有竞争优势的服务业提供更为广阔的市场空间以及便利的准入条件的目的，美国政府一直积极参与并推动TISA谈判的发展。在谈判模式方面美国主张采用“否定清单”，将市场准入谈判作为开拓国际市场的重要手段。欧盟最开始对TISA谈判的发起持怀疑态度，认为其对促进服务贸易自由化的作用比较小，而且违背WTO/GATS谈判坚持的多项原则也是不明智的做法。随着TISA谈判的发展，欧盟转变了观点，支持进行TISA诸边谈判。但欧盟的谈判路径与美国不同，欧盟致力于TISA与GATS兼容，确保服务贸易新协议便于对后加入成员开放及更容易纳入WTO框架之中。由于欧盟决策机制实行一国一票制度，成员意见难以统一，决策很难获得一致通过，因此，欧盟成员更希望单独加入TISA谈判。日本政府加入TISA谈判后，扮演积极角色，希望借助TISA谈判扩大国内服务提供商出口，获得亚太地区服务贸易主导权与开拓亚太地区服务市场，进一步巩固日美同盟关系，制衡其他亚洲国家。美欧日在TISA谈判中起着重要的作用，由于各方参与谈判的目的和态度迥异，利益诉求仍存在分歧，使得将某些敏感议题转化为法律条款比较困难。譬如，美欧提出的信息通信技术业（ICT）原则虽然得到谈判参加方大体认同，但谈判各方出于保护本国信息安全的角度考虑，这一原则转化为一致同意的法律条款仍存在困难（屠新泉、莫慧萍，2014）。

未吸纳金砖国家（BRICS）加入谈判，阻碍了服务贸易市场的扩大。基于国家经济利益考量，加入TISA谈判将对中国获得TISA成员的市场准入、促进国内服务业市场开放及把握制定国际服务贸易规则主动权等方面产生积极的影响，倒逼国内改革与经济转型。中国在巴厘岛部长会议上显示出促使TISA达到关键多数从而自动实现多边化并开始回归到WTO框架的意图，但要实现此意图只靠中国的力量，显然是不可能的，必须有其他金砖国家的大力支持。美国一直反对TISA谈判成果经多边化而惠及以金砖国家（BRICS）为代表的新兴经济体，并坚持诸边谈判的成果仅适用于谈判者，以防止未参加谈判的国家“搭便车”。对中国申请加入TISA谈判，美国采取多种方式阻挠，并单独为中国设定五项考核指标，多次声明担心中国加入谈判会打破TISA的高标准化，甚至会致使TISA谈判夭折。由于欧盟一直期望实现TISA的多边化，中国加入谈判有利于实现这一目标，所以欧盟欢迎中国加入TISA谈判，但也提出中国要在更广阔领域开放服务业市场的要求。日本希望中国能够立即采取措施促进服务贸易自由化，改善商业环境及实现对国际法律体系的承诺。2013年9月，中国驻WTO使团向TISA谈判参加方发送了加入TISA谈判的信函，迄今未被接纳。2012年金砖国家服务贸易规模达10639.7亿美元，在世界服务贸易中所占比重达12.3%，并呈现不断上升之势，但服务贸易壁垒广泛存在且处于较高水平是其共同特征。TISA谈判未吸纳金砖国家（BRICS）加入谈判，阻碍了服务贸易市场的扩大，美国、欧盟等发达经济体以服务贸易自由化实现促进经济增长的目标也会大打折扣。

中国的战略选择

（一）积极沟通，争取早日加入TISA谈判

对于中国申请加入TISA谈判，大多数谈判参加方的反应是积极的，认为中国加入谈判将有助于加快TISA的多边化进程，使TISA早日回归到WTO框架下。目前，美欧等发达经济体主导并积极推动TISA谈判的发展，中国能否顺利加入谈判主要取决于美国、欧盟的态度。美国怀疑中国加入谈判的动机以及履行承诺的意愿和能力，认为中国的加入将打破TISA的高标准化和弱化TISA设定的目标，提出中国能否加入TISA谈判的五大评估标准，中国已明确表示拒绝美国提出的五大评估标准。但中美之间仍在进行协商，中国可通过继续深化国内经济改革，实现经济增长方式的转变与产业结构的优化升级，并在中美《双边投资协定》（BIT）谈判、《信息技术产品协议》（ITA）谈判中作出更加积极的承诺，逐步消除美国对中国加入TISA谈判动机及可能造成消极影响的疑虑，争取美国同意中国加入TISA谈判。欧盟要求中国在更广阔领域开放服务业市场与在ITA谈判中作出更积极的承诺。随着习近平主席2014年3月开启访欧之行，并在访问欧盟总部期间中欧共同发表了《关于深化互利共赢的中欧全面战略伙伴关系的联合声明》，双方在加强政策协调、中欧投资协定谈判等方面达成多项共识，在服务贸易方面欧盟认为中国加入TISA谈判将是TISA实现多边化的重要一步，并明确表示支持中国尽快加入TISA谈判。

（二）完善金砖国家合作框架和机制，提高话语权和集体谈判能力

近年来，从服务贸易总额、增速、占世界服务贸易比重等方面来看，金砖国家服务贸易发展很快，有着广阔的市场前景和发展潜力，但总体而言仍处于起步阶段。通过分析金砖国家服务贸易结构，分行业测算金砖国家服务贸易竞争力并与传统服务贸易强国进行对比，得出以下结论：在服务贸易领域金砖国家与发达国家差距明显；世界服务贸易正在转型升级，现代服务贸易成为发达国家发展的主线；在现代服务贸易构成方面，金砖国家比较优势集中在劳动密集型产业，而发达国家比较优势集中在资本技术密集型领域（桑百川等，2014）。目前，服务贸易在推动一国经济增长中的作用日益凸显，金砖国家能否有效推动服务贸易发展将成为决定其未来经济可持续发展的重要因素。2013年金砖国家经济总量已占世界经济总量的21.1%，人口占世界总人口的44.4%，按购买力平价计算对世界经济增长的贡献率超过50%，金砖国家已成为推动世界经济增长的重要力量。金砖国家之间的合作已开始系统化和体制化，并已向纵深推进，对世界经济复苏和企稳具有重要意义。当前国际经贸秩序加速调整，中国应与其他金砖国家共同致力于完善金砖国家合作框架和机制，借助整体经济实力的提升与国际地位的巩固，共同组成谈判团提高话语权和集体谈判能力，提高谈判效率、透明度与公平性。共同致力于使TISA达到关键多数从而自动实现多边化并开始回归到WTO框架下，推动合理、公正的国际服务贸易新秩序的建立。

（三）提升中国服务贸易国际竞争力，逐步开放国内服务业市场

目前，中国提出大力发展服务贸易，充分发挥服务贸易对中国经济发展的推动作用。加入WTO以来，中国以渐进方式开放国内服务业，服务贸易蓬勃发展，但仍然存在进出口结构不合理、贸易逆差扩大、专业人才欠缺等制约因素。由于TISA谈判设定了服务贸易自由化的高标准，因此加入TISA谈判对中国而言将是机遇与挑战并存。中国可以通过大力发展服务业，提高服务贸易国际竞争力作为应对TISA谈判强有力发展及要求高度开放服务业市场带来的巨大压力。具体措施包括：大力发展金融业、科学技术服务业等生产性服务业，不断提升生产性服务业对制造业和农产品国际竞争力的促进作用；优化服务业产业结构，积极发展现代服务业；转变政府职能，充分发挥居民消费对服务业发展的促进作用；积极培育国内服务外包市场，支持服务外包业务的扩大，主动融入全球价值链；加大教育和培训的投入，提高我国人力资源水平；促进货物贸易与服务贸易协同发展，服务贸易在促进货物贸易发展的同时，也将获得更多的发展空间和动力。在经济全球化背景下，中国应有序开放国内服务业市场，积极参与国际竞争，畏惧竞争的结果只能是导致更大的差距。通过发展开放型经济，主动融入全球价值链，提升中国服务贸易国际竞争力，推进服务贸易自由化。

1.王绍媛，张鑫.服务贸易协定谈判基本特征分析.国际贸易，2014（4）

2.黄艳萍.世界服务贸易发展趋势及中国服务贸易竞争力分析.价格月刊，2014（2）

3.屠新泉，莫慧萍.服务贸易自由化的新选项：TISA谈判的现状及其与中国的关系.国际贸易，2014（4）

4.桑百川，郑伟，谭辉.金砖国家服务贸易发展比较研究.经济学家，2014（3）