供需对接机制在志愿服务制度化中的支点作用探讨

■ 周 京 博士（民政部政策研究中心 北京 100721）

志愿服务供需对接机制创新取得重要进展

各地发挥自身优势，积极创新志愿服务对接机制、对接方式和平台，推动志愿服务从单向服务向互动服务转变，从短期运动式服务向常态化服务转变，一定程度上打破了社会志愿资源稀缺与供需脱节共存的尴尬局面，实现志愿服务资源由盲目配置向按需供给转变，逐步形成经常化、可持续的制度化供给体系。

（一）创新对接机制，满足不同类型志愿服务需求

1.通过“菜单式”对接机制，满足一般性、日常性需求。针对志愿服务供需脱节、服务盲目无序等问题，山东泰安等地推行“菜单式”志愿服务模式，践行按需供给理念，建设有专职人员负责、管理制度完善、志愿者信息库完整、方便志愿者参与志愿服务和群众接受志愿服务的基础平台，全面整合区域内志愿资源，为志愿者和求助者之间搭建服务平台。这种“你点我供”的精细化运作模式，推动志愿服务组织由松散型向组织化、志愿服务活动由阶段性向常态化转变，实现了志愿资源有效整合、志愿服务规范有序、志愿服务供需有效对接。

2.实行项目化运作机制，满足重点领域、重点人群的常态化需求。针对志愿服务组织项目策划和推广能力较弱，志愿服务项目缺乏持续供给的问题，北京等地探索建立了定向化、个性化的志愿服务模式。以社区为单位，确立以服务常态化为目标的项目化运作机制，面向特定人群、特定领域，定期发布志愿服务项目。目前，北京市建立了社区弱势群体和特殊群体信息库，明确了社区重点服务对象和重点服务领域。志愿服务组织可根据服务需求、服务时间等信息，灵活订制志愿服务方案计划，采取“一对多”、“多对一”、“一对一”等方式，开展助困、助老、助学等定向志愿服务，保障了重点人群、重点领域的志愿服务常态化、长效化供给。

3.建立“社工+志愿者”对接机制，满足专业化需求。针对志愿服务专业化水平不高的问题，各地引入专业社会工作力量，建立和完善“社工+志愿者”互动机制，形成了专业社工引领志愿者、志愿者协助专业社工开展服务的互动格局。例如，广东省佛山市南海区出台了《南海区支持“社工+志愿者”联动发展实施办法》，制定了“社工+志愿者”联动发展的品牌项目培育、教育培训、平台建设、物质保障等制度措施，探索形成城乡社区志愿服务“1+N”模式，充分发挥“招聘一位或多位专业社工，凝聚多个志愿组织，汇聚大批志愿者力量”的带动效应。由专业社会工作者通过专业理念和服务技能，指导和引领志愿者参与社区服务，不断提高社区志愿者的专业化服务水平。同时，依托专业社工力量加大对志愿者的前期培训，提高志愿服务队伍的专业素养，避免缺乏系统培训的志愿者“散兵”式地提供志愿服务，影响服务效果。

（二）创新对接方式和平台，最大程度提高供需对接效率

1.引入公益创投机制，培育志愿服务组织供给能力。随着经济社会的迅速发展，社会需求呈现多元化、个性化趋势，在临终关怀、垃圾分类、生命教育等社会服务领域，政府部门心有余而力不足，市场力量也尚未能有效介入，志愿服务恰好能在这些社会服务“盲点”发挥奇效。但现有志愿服务项目主要以帮扶困难和弱势群体为主，其他项目策划较少、经验不足。为了激发志愿组织创新社会服务项目的潜力，宁波引入公益创投机制，举办了志愿服务项目创新大赛，以“志愿服务组织申报项目-组织评审-给予扶持”的方式，将确立资助项目的自主权交给志愿服务组织，充分激活志愿服务组织的主动性和积极性。大赛以开放式的理念，探索了一条“直接实现志愿服务资源供需方有效对接，间接培育志愿服务组织”的新模式，具有可复制性和示范性。

2.利用志愿服务交易会等对接平台，实现资金、项目的直接对接。2011年，广东举办了志愿文化节暨首届志愿服务广交会，将展会型市场交易模式引入志愿服务供需对接过程中。通过交易会平台，集聚志愿者、志愿服务组织、志愿服务项目、社会资金等多方面资源。其中具有较强策划能力、组织能力的志愿服务组织结合需求方要求，提供项目设计、招募志愿团队，实现人、资金、项目的直接对接。首届交易会共有121个参展机构，139个项目赢得爱心资助，资助金额达975万元，对接效果显著。

3.借助网格化管理，推动志愿服务供需精细化对接。北京市东城区发挥“网格化”社会治理创新优势，将志愿服务供需对接下沉到社区“网格”，由社区网格员统一进行志愿服务需求信息收集、志愿者发动、服务供需对接、服务质量评估监督等服务，减少了志愿服务项目设置的盲目性、志愿者服务的随意性，实现社区志愿服务供需无缝对接。

4.网络信息技术引发移动平台创新，突破志愿服务对接时空局限。2013年底，我国移动3G用户已经超过3.87亿，信息技术的发展极大推动了志愿服务信息平台和载体的革命。各地利用移动网络载体实现区域内志愿服务信息实时更新，并将志愿服务信息转变为可视性较强的志愿服务资源分布地图，供需双方可以按图索骥，发布需求信息和提供相关志愿服务。另外，北京等地区将信息技术引入到志愿服务记录工作中，通过现代化信息媒介，如录入工时码、扫描二维码等方式对志愿服务进行实时记录，减少服务记录的中间环节，极大提高志愿服务记录效率。

供需对接机制创新破解志愿服务制度化难题

志愿服务事业的持续发展，需要相关制度的支撑。但目前我国志愿服务制度建设千头万绪，管理体制亟待理顺，多重问题制约志愿服务制度化进程。只有让志愿精神转化为志愿服务，通过供需对接有效地实现其服务价值，才能真正保障志愿服务事业的健康有序发展，这是志愿服务制度化的关键突破口之一。应该说，供需对接机制创新，体现了现代志愿服务理念的效率原则，一定意义上说，也为撬动志愿服务制度化难题提供了重要支点。

（一）形成立体化的志愿服务供给体系，扭转“重运动式、轻常态化”的局面

志愿服务从“运动式”到“常态化”转变，不仅需要发展观念的转变，更需要对志愿服务供给体系进行整体构建。社会志愿服务需求按对象分主要包括三大类型：政府需求、非营利机构需求、公众需求。这三种类型的志愿服务需求特点明显、差别较大，适应于不同类型的供需对接方式和管理组织模式。其中，政府志愿服务需求较为集中、规模较大，主要采取传统的“运动式”对接和“党政支持、民政部门与共青团承办、社会化运作”的管理模式。非营利机构的志愿服务需求较为稳定，对志愿者专业知识要求较高，迫切需要已注册志愿者提供专项、专业且长期、制度化的服务。一般可通过机构统筹需求信息，以制定志愿服务岗位的形式发布志愿服务需求。公众需求主要集中在城乡社区层面，呈现出日常化、多元化、随机性、复杂性等特点，要求志愿服务能就近便利，这也是志愿服务供需对接的难点。从各地实践经验来看，通过“菜单式”对接、“社工+志愿者”对接、项目化对接相结合的综合性、立体化的志愿服务供给，能较好满足社区志愿服务需求。但由于此类型需求不稳定，规模和类型难以统计，需要结合社区管理、社会工作等力量主动收集和掌握需求信息，为志愿服务菜单制定、项目策划等提供科学依据。

（二）能有效拓展参与渠道，破解志愿人才队伍结构失衡和稳定性不高的问题

当前我国志愿服务参与渠道单一，社会参与面不广，直接影响志愿服务队伍的发展与壮大。通过志愿服务供需对接机制创新，可以拓展志愿服务参与渠道，为志愿者提供更多的选择空间。以志愿者注册制度和志愿服务记录制度为基础，运动式招募、项目化长效对接机制可发挥短时间集中、集聚志愿力量的组织优势，具有社会影响面广、力度大的特点，是激发社会志愿服务意愿、壮大志愿者队伍的重要方式。非营利机构设置志愿服务岗位，吸引专项、专业的志愿服务力量，作为一种常态化的志愿服务组织形式，具有稳定志愿服务队伍的重要作用。“菜单式”对接机制为最广大的社会志愿者提供了灵活、方便、低成本、低门槛的参与渠道，减少了供需对接环节，在提高志愿服务质量的同时，充分体现了志愿服务的社会价值，并持续激发志愿者的参与热情。“社工+志愿者”联动机制发挥专业社工熟悉社区需求、善于整合社区资源及职业技能等方面的优势，引导、培训志愿者，规范志愿服务行为，形成“社工设计项目-志愿者提供服务-服务对象满意-志愿者实现自我价值-志愿者持续投入服务”的良性循环，是持续提高志愿服务队伍专业化程度、优化队伍结构的重要途径。

（三）有利于形成完备的志愿服务网络，提高志愿服务资源利用效率

志愿服务是一种综合了社会效益和经济效益的活动，是宝贵的社会资源。在志愿服务资源稀缺阶段，以效率理论再造志愿服务理念，是节约社会资源、实现社会福利帕累托改进的关键。一方面，以供需对接平台创新为基础，部分地区形成了城乡社区志愿者服务站全覆盖的社区志愿服务网；为重点人群、重点领域提供长效服务的志愿服务项目库；由热线电话、网络平台、移动载体连接的供需对接网络；社工引导、志愿者配合的“两工互动”志愿服务链。从传统“运动式”的志愿服务活动，到热线电话、网络平台、志愿者服务站点的平台网络建设，再到项目创新大赛、交易会平台等有形载体创新，信息移动载体更是让志愿服务供需对接变得更为灵活，甚至突破了时空界限，极大提高了志愿服务供需对接的效率。另一方面，针对目前志愿服务队伍多头管理、活动各自为战的现状，有望通过统一、高效的志愿服务供需对接网络，使具有相同主旨的志愿服务队伍和志愿服务组织能够相互联系和协商，避免资源浪费与重复；使不同类型的志愿服务组织在人力、信息、经费与分工方面有相互合作的机会，使“好钢用到刀刃上”，实现志愿资源配置最佳，服务效用最大化。当然，管理体制改革是解决问题的根本，但供需对接网络建设仍是当前整合、共享资源的有效手段。

（四）能培育志愿服务组织，发挥其枢纽功能

随着志愿服务需求规模不断增长、类型不断细化，要求志愿服务组织能充分发挥集聚和组织志愿服务资源的枢纽功能，对其在志愿人才招募、培训、管理、考核、项目策划与推广等方面的综合功能提出了更高的要求。志愿服务创新大赛、志愿服务项目交易会等供需对接方式和平台，提供了直接实现志愿服务资源供需有效对接，间接培育志愿服务组织的新模式、新思路。志愿组织通过构思并运行项目获取发展资金，克服经费不足的困难；志愿者协会联合高校专业机构、社区教育学校等对组织进行能力培训和智力支持，改善组织能力不足的现状；政府与志愿服务组织以签订合同的方式保证项目供给，在扶持志愿服务组织发展方面探索出一条从单纯“输血”到促进其“造血”功能的新路径。

发展志愿服务供需对接机制存在的主要问题

要充分发挥志愿服务供需对接机制的支点作用，助推志愿者招募注册、志愿者培训管理、志愿服务记录、志愿服务激励等制度建设，但其中仍面临很多亟待解决的问题。

（一）志愿者、志愿组织规范和权益保障制度缺失

目前，我国尚无全国层面的系统规范志愿服务的法律，与志愿组织、志愿者相关的规定多散见于一些地方法规和部门规章之中，内容仅涉及志愿服务中某个问题或某类组织。从地方层面来看，迄今已颁布实施了34部地方性志愿服务法规，但志愿服务仍面临立法不统一、法律效力等级较低的问题。地方性法规中原则性规定较多，可操作性不强，对于志愿服务的规范作用有限。其中普遍存在志愿服务规范对象、管理指导机构、志愿者权利和义务、法律责任边界不统一等问题，导致志愿者、志愿组织在志愿服务实践过程中缺乏维护自身合法权益的法律依据，使得志愿者在提供志愿服务过程中顾虑重重。同时，立法不统一也增加了跨地区志愿服务项目开展的难度，成为志愿服务规范化和供需对接的重要障碍。

（二）志愿服务队伍多头管理难以形成供给合力

志愿服务实践中多头指挥的现象屡见不鲜，志愿服务资源统筹协调难度较大。尤其是社区层面的志愿服务供给和管理呈现“千根线、一根针”局面，志愿服务活动缺乏统筹协调，志愿组织力量分散、难以形成合力，一定程度上限制了志愿服务规模效应的发挥，也不利于统计供给和对接需求。如何整合、共享各部门资源成为志愿服务供需对接的重大难题和任务。同时，供需对接还面临多头管理下的志愿者注册信息、激励、保障等制度衔接问题。

（三）志愿服务供需对接平台建设水平和使用效率有待提高

从发达国家的经验来看，对接平台是供需对接顺畅的重要基础。目前，我国各志愿队伍管理部门和各地方都在探索建立志愿服务对接平台，但由于各平台之间共享机制不健全，缺乏统一的网络协调与管理机制，志愿服务网站重复建设、志愿服务信息平台相互分割、供需信息分散现象较为严重，跨系统、跨区域、跨行业的资源流动和整合很少。同时，由于宣传不够，网站知名度低、访问量少，有的网站甚至形同虚设，数据库建设滞后，内容更新缓慢，平台认知度和使用率亟待提高。另外，信息平台对接方式与志愿者、需求者结构不匹配，部分人群的志愿服务供需无法有效地实现自助对接，仍需要社区服务站、志愿服务组织、社会工作者等中间力量协助实施对接。

（四）志愿组织发展滞后于志愿服务规模扩大

志愿服务组织的发展普遍面临能力、经费等多重难题，难以真正发挥组织的枢纽作用。一方面，志愿服务组织自身制度建设和运行机制不完善，组织项目策划能力普遍较弱，缺乏专业人才进行项目开发、运营，处于“需要时找、使用时管、用完就了”的状态，组织自我“造血”能力有待提高。由于缺少专业化的项目策划和推广，志愿服务项目缺乏可持续性，项目开发仍多集中在孤老残弱服务、环保卫生服务等传统服务项目上，项目创新没有形成多元化、开放化的局面，难以满足日益丰富的志愿服务需求类型。另一方面，志愿组织“准入制度过于严苛”和“规范、监管制度不足”并存，“严进宽管”问题制约志愿组织健康发展。

政策建议

当前，发达国家志愿服务供需对接信息化、智能化程度较高，基本实现供需高度匹配的无缝对接。以美国为例，在“全球志愿服务工程”框架下，以志愿服务组织为供需枢纽，在组织之间、志愿者之间实现信息联网，每个志愿者可以向任何一个组织通过网络、电话、传真等方式，检索、查询各类服务项目及具体要求，各志愿服务承办团体之间共享资源，互相推荐、介绍所需志愿服务信息及志愿人员。全体志愿者所有信息实现登记在册，人员处于随时听从调遣的状态。一旦有需求，全球志愿者组织能及时通过网络系统调集所需要的志愿人员，在指定时间内到岗服务。应该说，志愿服务供需的网络对接是趋势。而根据我国志愿服务发展现状和国情，仍需要政府引导和社会自发相结合，保障志愿服务供需顺畅对接，以此推动志愿服务制度化。

第一，高度重视志愿服务供需对接机制的重要作用，积极鼓励多样化对接方式创新。应及时总结提炼各地经验，对供需对接机制创新做法进行专门研究，对各地的创新举措给予充分肯定。同时，加大支持力度，提高地方对志愿服务供需对接机制创新的重视。科学把握新形势下志愿服务的特点和规律，完善以传统“运动式”对接、“菜单式”对接、项目式对接、“社工+志愿者”联动对接等为核心的立体化供需对接机制，综合电话、网络、志愿者服务工作站等各类平台，构建立体化的对接网络，实现志愿服务“线上、线下”对接、“有形、无形”对接。通过对接机制的完善，整合志愿服务供方资源，扩大供给规模、优化供给结构，进一步鼓励和激发社会志愿服务意愿和力量。同时，应坚持围绕志愿者和被服务者主体导向，以需求定供给，对被动型、补救型的志愿服务要按需而为，引导和鼓励志愿组织、社区等平台提供预防性的服务，主动而为。其中有些潜在、突发志愿服务需求，无法体现在日常志愿服务菜单，则需要由社区工作者、专业社工、志愿者主动出击，比如未成年人保护等，需要进行长期跟踪的预防性志愿服务。

第二，以供需机制为支点，整合各方面资源，积极推动志愿服务管理体制改革。加快解决志愿服务资源整合和管理中的突出问题，建立跨部门共享机制和业务协同机制。对于社区层面来讲，各部门志愿服务资源最终汇集为“志愿服务综合包”，应加强部门之间的业务协同和共享，紧紧围绕志愿服务需求提供及时、高质的志愿服务。从硬件信息平台的对接入手，加强信息资源、志愿者队伍和专业资源共享，实现区域内甚至全国层面的志愿服务资源系统的联网对接、异地共享，提高系统应用程度。尤其是在大数据时代背景，应结合志愿服务记录制度建设，从国家层面统一记录内容、格式和记录方式，整合志愿服务供需信息、盘活志愿服务记录信息，为志愿服务队伍和组织建设发展提供重要依据，同时也将为国家社会治理提供重要基础信息。

第三，加强立法、规范管理，加大对志愿者激励和保护力度。应加快推动《志愿服务条例》的出台，坚持志愿服务立法倡导为主、实施为辅的原则，明确志愿服务参与者行为规范和权益保障，强化志愿组织管理，赋予志愿服务法律依据。配套建立志愿者与被服务者伤害保险制度，详细界定志愿者在服务过程中的风险及责任，使志愿组织避免在发生意外、纠纷时陷入困境。针对“重使用、轻培训”、“重形式、轻效果”的现象，从法律上明确志愿服务准入门槛，进一步完善志愿者培训教育制度、志愿服务评估反馈制度，确保志愿服务水平和志愿服务活动规范化。

第四，加强志愿服务组织自我发展能力培养，发挥其核心引领、节点带动和枢纽辐射作用。各地要积极培育志愿者协会、联合会等枢纽型志愿者组织，发挥志愿服务组织、志愿骨干力量的引领、带动、辐射作用，将发展自主权交给志愿组织、志愿者，发挥业内自我管理、自我服务、自我发展的作用。鼓励和支持各地通过公益创投大赛等组织形式，激发志愿组织创新能力。加大对志愿服务组织发展的智力支撑，大力增强其整合志愿供需信息、配置志愿服务资源、激发潜在志愿服务资源、吸引社会资金的综合能力。

第五，加强宣传力度，提高志愿服务社会认知、认同度。加强志愿服务宣传载体建设，尤其是加大对志愿服务供需信息发布渠道、平台使用、项目动态的推介和宣传，让全社会了解志愿服务，并对如何接受服务、评价服务、参与服务有全方位认识，不断提高志愿服务的社会认同度，形成人人愿意参加、能够参加、有效参加志愿服务的良好氛围，打造关心、支持、参与志愿服务的良好环境。