自由贸易区背景下物流与海关通关一体化协同策略探讨

■ 刘晓静（黄河水利职业技术学院 河南开封 475004）

在从属我国主权管辖范围的制度基础上，自由贸易区在贸易和投资等方面提供优于世贸组织和其他区域性自由贸易合作协定的贸易制度安排。自由贸易区通过准许外国商品豁免关税自由进出的方式来增进区内产业企业向高技术密集度、高资本密集度方向发展，并以自由贸易区为中介来向关内境内地区传递自贸区的知识、技术和资本优势。推行以促进物流与通关一体化的自由贸易区通关便利化的措施自然成为提升自由贸易区运作效率的应有之义。

自由贸易区背景下物流与海关通关一体化问题

（一）自由贸易区背景下物流与海关通关一体化的制度性矛盾

1.自由贸易区背景下物流与海关通关一体化模式与海关监管功能间存在矛盾。传统海关特殊监管区域功能不全，有待整合升级。如保税物流园区存在发挥功能不全面的问题；港、区之间“联而不动，动而不联”等问题；出口加工区功能单一，产业仍以传统加工制造为主，深加工结转政策有待完善等问题（傅佳，2011）。未能针对高风险报关企业和收发货人企业采取强化产地核对措施和增加对监管货物的查验率措施；海关各部门与业务关联部门间缺乏有效的部门联动机制；各部门之间缺乏通过部委联席会议机制和合作备忘录机制等方式来满足自贸区企业对海关系统提出的物流快捷化和通关便利化需求，由此引发出传统海关监管模式与自贸区对物流与海关报关一体化需求之间的难以调和的矛盾。

2.自由贸易区背景下物流与海关通关一体化模式与现行监管制度之间存在矛盾。从进出口货物税收政策层面分析，当前海关监管当局对于从关境内非海关特殊监管区进入自由贸易区的物流实施离境退税政策。这一政策的立论基础是将自由贸易区视为境内关外的特殊海关监管区域，其政策目标指向是促进区域经济的快速发展。但部分境内关外企业出于国内市场竞争激烈的压力而采取“自由贸易区一日游”式货物通关运作模式，即关内企业先将货物运出关外以享受政府给予的出口退税政策优惠后再将货物再返运回关内销售的模式。一日游式货物通关运作模式会增加货物的物流运作成本和海关的业务承载压力，且无益于区域经济的健康可持续发展。

（二）自由贸易区背景下物流与海关通关一体化的工作机制冲突

1.海关监管当局设计的自由贸易区监管工作机制存在多头领导问题，自由贸易区的监管工作政出多门。从自由贸易区的宏观管理角度分析，国务院主管机构负责自贸区的系统规划、政策制定和运行监管等职能；从自贸区的行政管理角度分析，地方政府下设自贸区管委会来负责自贸区的日常行政管理事务；从自贸区的功能管理层面分析，海关、商检、动植物检验检疫、工商、税务、公安、边检、商务局、央行等各职能部门需共同参与自由贸易区的管理工作。众多自贸区管理机构使得自贸区内各部门的业务内容重叠，各部门工作流程相互交叉。相互矛盾、冲突制约了海关系统对自贸区进出口货物监管效率。

2.海关监管当局的职责分工存在较大随意性。当前自贸区海关实施以“属地申报、口岸验放”为主要特点的区域通关一体化模式。该模式要求基层海关对于满足监管要求的高信用水平的A类企业的进出口货物实施自主选择报关地的一种报关新模式。A类企业可根据企业的业务需要来选择报关地点，海关监管当局可根据货物的实际进出境地来直接办理货物验放手续的一种通关方式；此举可压缩企业货物的通关时间并提升其通关效率，给企业带来降低制度交易成本的实惠。但“属地申报、口岸验放”模式下的对通关货物实施监管职能的基层海关主办机构和对报关企业和进出口收发货人实施监管职能的业务主办机构间缺乏必要的信息沟通；针对通关货物查验与放行行政行为中的过程性风险和事后风险的责任归属和处理机制缺乏必要的程序设计；缺乏针对通关货物查验与放行过程中的报关人一方和基层海关主办机构一方间的行政纠纷处理程序异议和行政复议应对主体等问题的相应规范性文件。

（三）自由贸易区背景下物流与海关通关一体化的风险控制问题

1.海关系统缺乏通关一体化背景下的海关风险监管理念。自贸区内的物流与海关通关一体化建设是一项系统工程，需要各部门通力协作方可有效完成；海关与物流一体化风险管理活动通常表现为对既有海关管理资源的重新调配，及对海关既有管理风险水平进行重新排序，以提升海关风险监管措施的有效性。再者，海关系统对通关货物的风险管控主要依赖于一线工作员工的经验。受海关人员素质和海关稽查资源配置、商品归类和价格审定的复杂性等因素的制约，海关通关作业的作业布局和业务运行调度缺乏协调性，管理规范化和作业专业化水平相对不足，基层海关工作人员缺乏面向客户的服务意识（姬海莉，2014）。

2.海关系统缺乏基于物流与海关一体化协同的风险数据信息的管理经验。当前海关系统已然建成风险管控信息系统，但现有的海关风险管理数据库信息的数据挖掘能力存在显著问题，难以有效满足物流与海关一体化协同战略的需求。具有高速流通性特征的自由贸易区内外物流对海关系统提出的建立快速反应型海关与物流一体化报关系统的要求，而我国的海关风险管控信息平台建立时间不长，数据库规模庞大但有效数据信息不足。诱发该问题的根源在于报关企业及收发货人内部信息的单向透明性使得海关系统难以掌握报关企业及收发货人的真实信用水平。

自由贸易区背景下物流与海关通关一体化协同策略

（一）制度协同策略

1.自由贸易区应建立适应自由贸易区物流与海关通关一体化的报关企业统一管理平台。自贸区海关应当在坚持海关风险管控要求的前提下持续创新海关监管措施，将通关货物风险管控要求和通关便利化需求有机结合为一体，有效促进物流系统与海关系统之间的无缝链接。报关企业认证制度可以帮助基层海关建立起关于报关货物相关信息的实时化数据交互平台，并且将该实时数据链交换系统与检验检疫部门的报关相关业务数据进行交换。报关企业认证制度的实施可以为基层海关管理通关货物风险提供量化决策依据，有效兼顾了自贸区内货物通关效率的需求和海关稽查制度的监管要求。

2.自由贸易区内的海关系统应建立海关监管下的“功能整合”型物流园区政策。为实现对不同类型物流运营商的差别化激励效果，海关对保税区内的各类物流运营者实施差异化管理。这种差异化管理措施导致海关监管区的类型繁多且监管制度繁杂。自由贸易区应建立物流与海关通关一体化的跨区联动式通关协作制度体系。海关跨区联动系统包括如下含义：一是强化海关内部各部门之间的业务协同效能。推动区域通关一体化工程是实践海关内部跨部门在通关作业问题上展开协同工作的有效载体。区域通关一体化系指各直属海关在加强管理理念、通关模式和跨区执法一体化的基础上，充分运用通关一体化信息技术来实现各直属海关口岸管理实践的一体化。二是强化海关内部各部门之间的制度协同效能。自贸区海关的区域联动协作是基于通关一体化的高阶合作形式，它要求海关各部门之间制定权责明晰的分工协作体系，从而有效克服海关内部各部门之间的信息共享水平较低和执法标准缺乏统一性的问题。

（二）工作机制协同策略

1.以“卡口联网与控制系统”为平台推进海关系统与自贸区的协同行政效率。海关系统可以通过与相关部门共同推进“卡口联网与控制系统”合作项目的方式来加强海关等联检部门对进出口货物物流的联网管理。“卡口联网与控制系统”可根据从自贸区物流企业获取的进出口货物单证、运输工具及关联信息数据来对通关口岸的进出口货物物流进行全局布控。物流企业可通过办理集中申报业务来降低物流通关时间，并通过跨境快速通关、转关等方式来提升进出口货物物流通关效率；海关依法依规对物流企业进出监管场所和特殊区域、保税场所等各类海关监管车辆进行逻辑检查、核对放行或风险报警。以确保进出自贸区车辆的快速核放，有效提升进出口货物物流通行海关和自贸区的运作效率。

2.海关系统应当对自由贸易区物流系统与报关系统的衔接度做客观评估，并根据自由贸易区内物流及报关业务供需现状来优化当前的报关系统工作机制。新报关系统工作机制应当立足于海关执法现实需求，摸索出适应多部门跨区域联合查缉执法的工作机制。自由贸易区内的物流企业不仅为自贸区内企业提供服务，且通过各海关口岸及周边交通网络向各口岸腹地辐射其物流及通关服务。

3.海关系统应探索基于电子审单技术的通关便利化简易流程，以适应物流与通关一体化的现实需求。新报关系统工作机制还应当切实考量物流企业及货主企业对报关便利性的需求，由海关系统根据通关货物的量价规模及海关系统的监管需求来确立通关便利化的简易流程。自贸区海关系统需在电子报关系统的基础上强化电子报关数据审核质量和审核效率。

（三）风险管控系统建设

1.海关管理当局应着力建设支持自由贸易区背景下的物流与通关一体化的通关业务风险管理平台。针对报关系统与物流系统之间的功能与目标的差异性，货物通关风险管理平台可以通过建立多维风险影响因子数据库、数据挖掘与分析数据库及通关货物风险布控系统等手段来为海关系统降低通关货物风险提供系列技术支持。货物通关风险管理平台的良性运作需依靠切合实际的通关货物风险控制参数的支持。海关基层业务部门应当根据各部门和各岗位的职能定位来设定通关货物风险控制参数和参数阈值，并交付给海关通关货物风控管制部门做数据集成。海关风控部门可从中遴选出具有典型管控价值的风险控制因子，并结合自贸区的日常货物通关业务需求来形成对通关货物的整体风险水平的判断。为有效增进支持通关一体化的通关业务风险管理平台，海关系统可运用电子数据互换技术来将海关及业务相关机构的各式信息整合为一体，并通过海关控制的信息网络将舱单数据、理货分拨打板装箱数据、海关监管仓储区进出仓数据进行相互比对、印证，形成一个信息的闭合回路，在推进信息流、实物流、单证流三流合一的基础上实现海关对通关一体化业务的全方位监管。

2.海关管理当局应建立适应自贸区货物物流的通关风险管理系统。海关管理当局首先应根据自贸区货物物流通关历史业务数据来建立自贸区货物物流通关风险信息数据库，并制作自贸区物流通关信息采集与信息交互的基本模式和方法。由于自贸区的优势在于为进出口货物提供通畅便捷的物流服务，压缩海关监管业务流程所需时间成为提升自贸区货物运营效率的关键，但这与海关管理当局在监管进出口货物通关过程中所应秉持的审慎原则相冲突。为此，海关管理当局应当运用信息技术，通过引入大数据分析系统，海关管理当局可以对各级海关工作者提供特定自贸区货物物流通关数据信息及风险结果，并加强对海关基层业务部门一线员工挖掘监管对象风险因子和识别监管对象风险的业务实操能力。自贸区货物物流通关风险管理系统的建设有助于提高海关基层部门获取特定海关监管货物的风险信息，加强海关基层工作者对自贸区货物通关风险因子的识别能力和针对自贸区货物通关过程中的风险暴露事件的应对能力。其次，海关总署应当建立全天候信息支持服务中心，以有效帮助海关基层部门克服在应用自贸区货物物流通关风险管理系统的过程中所暴露出的各式操作障碍。

1.傅佳.我国海关保税物流监管现状研究[J].现代商业，2011（12）

2.姬海莉.物流企业风险评价在海关风险控制中的应用[J].物流技术，2014（6）

3.廖日卿，党文涛.长三角海关监管模式创新对港口物流生产力促进作用研究[J].上海企业，2012（4）

4.陈宸.基于海关物流通关流程优化研究[J].现代经济信息，2013（15）