政府治理现代化研究

■ 高玉贵（河南农业职业学院 郑州 451450）

政府治理现代化研究

■ 高玉贵（河南农业职业学院 郑州 451450）

政府治理现代化是一项复杂的系统工程。政府作为国家权力的执行机关是国家权力的执行者与国家治理的主导性力量。实现推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要推进政府治理现代化。推进政府治理现代化要坚持以人为本、法治价值、民主参与和科学系统原则。实现政府治理现代化的路径为：塑造良好的政府治理文化；推进与强化政府职能的转变与定位；强化制度与机制创新；优化政府组织结构；提供高素质人力资源支撑；推进政府、社会、公民之间的互动与互信。

政府治理 现代化 治理现代化 制度

十八届三中全会明确提出：全面深化改革的总目标是，完善和发展社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府作为国家权力的执行机关是国家权力的执行者与国家治理的主导性力量。实现推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要推进政府治理现代化。政府治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容，也是政治现代化的重要内容。

政府治理现代化内涵与原则

（一）政府治理现代化内涵

20世纪90年代以来，治理作为一种新型的管理范式开始在西方兴起，“治理”这一概念开始风行于学术领域。治理（辞海，2010年）指公共或私人领域内个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。治理是一种内涵丰富的概念。治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色任何各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。治理反映的就是这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权利，政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。治理指的是任何社会系统都应承担而政府却没有管起来的那些职能（詹姆斯N·罗西瑙，2006）。治理最本质的特征体现为协调、共享与互动。“治理现代化”是十八届三中全会，在论述全面深化改革的总目标时，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大课题。我们党最早提出现代化，内容是四个现代化。改革开放以来，我们对现代化内涵的认识进一步深化，十八大进一步将“生态文明建设”纳入现代化内容，形成“五位一体”的发展格局，极大丰富了现代化的内涵。政府治理，作为一种新型的政府社会管理和公共服务范式，体现在现代公共事务管理和公共服务中，政府作为重要的主导者和服务者，与社会组织、企业、社区、公众等不同行为主体，作为平等的合作伙伴关系依法、科学对公共事务协调管理，增进社会福祉。政府治理现代化是一项复杂的系统工程。政府治理现代化体现为采用现代化的科学信息技术，倡导以人为本、民主参与、科学精神、法治原则，以现代化的人格发展为目标，促进经济社会持续健康发展，增进社会公平正义、自由、平等与社会福祉。政府治理现代化没有统一的范式。中国政府治理现代化是社会主义现代化，具有中国特色的现代化。

（二）政府治理现代化原则

1.以人为本原则。从委托代理理论看，政府作为人民的委托机关，政府治理的最直接目的在于实现解决好人民最关心最直接的现实利益问题。将人民的利益排在最前面，以人民的满意作为以衡量标准。以人为本，坚持群众路线，为人民服务，敢于责任担当，甘愿与民同乐，体现“大道之行，民为邦本”的为民情怀。以人为本，将人的全面自由发展与幸福作为政府治理的终极目标。坚持以人为本，将广大人民的利益放在第一位，满足人的合理需求，提升人的素质，尊重人的首创精神，促进人的全面与自由发展。政府社会治理中，政府的决策要致力于集体决策、科学决策、民主参与决策。决策过程中政府要考虑的首要问题是，所采取的公共政策是否能充分反映公众的利益，是否能使公众受益。

2.法治价值原则。法治是现代国家文明进步的象征。法治是政府治理现代化的基本原则和标志，为推进政府治理现代化提供了根本制度保证。推进政府治理现代化需要深入推进依法行政，加快建设法治政府。我国是法治国家，法治的核心就是依法治权，依法行政。推进政府治理现代化中，政府治理要体现法治精神，人人在法律面前平等，不存在特权现象和行为；需要树立对法治的信仰，充分发挥法治的引领和保障价值功能，运用法治的思维和方式解决政府治理中遇到的各类社会问题。发挥市场在资源配置中的决定性作用和有效发挥政府应有作用，都需要坚强有力的法治保障和法治信仰。

3.民主参与原则。推进政府治理现代化要充分发挥社会公众的主体性和积极性作用，尊重人民主体参与的地位和价值，发挥人民首创精神，鼓励广泛的民主参与，充分依靠人民参与的推动作用。因此，推进政府治理现代化，必须坚持民主参与原则。政府治理现代化需要改变强权的管理思想，提供基层政府及工作人员更多的参与权、决策权、表达权和监督权。放权于基层和社会，使长期处于被动的管理者和公民具有自主权和决策权，以优化政府组织内部自身的管理。通过公民的参与进行决策，以最大限度体现和满足公共利益，提高公共政策的质量，使公共政策执行畅通有力，实现“善治”。

4.科学系统原则。系统是由诸多要素组成的具有特定功能的整体。政府治理过程是一个系统的过程，其治理现代化需要科学系统的信念和制度体系。政府治理过程涉及到决策、执行、监督等环节，要将这些环节作为一个整体的系统来看待，因此要发挥各个环节的统筹协调功能。政府治理中的主体是多元化的，多元化的主体形成一个主体系统。如何发挥政府、市场、企业、第三部门、公众等多元主体系统的有效整合，考量着政府治理体系和治理能力的现代化。科学系统原则要求政府治理现代化要适应科学技术发展的趋势，依靠信息技术，科学系统决策，提升政府治理决策水平，采用科学的方式、方法和工具提升政府治理效果。

政府治理过程中存在的问题

（一）政府治理文化缺失

文化是政府治理中最深刻的影响要素之一。政府治理现代化，既需要有硬实力的支撑，更需要有文化软实力支撑。软实力是指文化、信念价值、思维方式层面的影响力和感召力。文化软实力，是指与经济力、军事力、科技力相对应的，通过文化载体和文化方式表现的影响力。从管理到治理，本质上就体现了管理文化的转变，即从单一走向多元；从管制走向服务；从自上而下走向“网络化’的互动；从官员的“高高在上” 走向平等协商对话；从封闭走向开放透明；从单一强制性权力走向更多的非强制性权力。由于长期的传统历史专制思想的影响，政府及其公务员的官僚管制意识仍然存在；公民的社会治理意识和价值观缺乏，自治能力弱，过于依赖政府，使当前政府治理文化没有有效塑造与形成。

（二）制度与机制创新滞后

治理现代化实质上是制度的现代化。推进政府治理现代化需要系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，需要增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理社会。但目前政府治理制度滞后于社会经济发展的要求，缺乏制度与机制创新预见性和前瞻性。政府治理领域缺乏健全的法律法规体系，缺乏合理的、可行的、有效的管理制度与机制。政府官员绩效考核通常是按短期绩效考核官员的工作，而忽视长远的后果影响。政府治理绩效问责制，常常受到人情、面子、熟人等因素干扰。政府治理和公共服务中的信息不对称问题，导致政府和政府官员不能及时对社会公众的要求作出有效的回应。政府治理绩效考核评价体系不够完善，硬性指标模糊，评估标准不够明确，政府回应力、公民满意度、生态环保、依法行政等指标权重低，政府治理和公共服务质量与个人考核结果的关联度比较低。政府权力运行机制和政府治理问责制不健全，监督机制不完善，政策执行不力。另外，由于干部选拔机制等问题存在，政府官员的能力素质还不适应新形势任务要求，政府有效治理的制度化、规范化、科学化水平有待提升。

（三）政府角色与职能定位问题

政府职能转变的实质就是调整与其他社会主体的关系，做好政府自身能做好的事，也即是说，政府管不好或管不了的事坚决不去管。十八届三中全会提出，“让市场在资源配置中发挥决定性作用”和“更好地发挥政府作用”。市场主体是“法无禁止即可为”，政府则是“法无授权不可为”。在现实社会治理中，政府与市场、社会的关系没有理顺，市场在资源配置中的作用有效性受到制约。长期以来我国一直是“强政府、弱社会”，公民过于依靠政府。从当前情况看，政府职能仍未发生根本性改变，公共服务和环境保护职能仍未到位，政府长期在经济发展中起主体作用，包揽了许多本该由市场自身承担的经济职能，直接管了一些管不了也管不好的事情。政府常常存在缺位、越位和错位的问题。从当前情况看，许多现代社会所需要的政府公共服务未能得以及时、有效供给，严重存在“缺位”现象，例如，社会保障、学前教育、农村公共服务、就业服务、住房、卫生医疗、知识产权保护等；在“越位”方面上，例如微观手段多，宏观手段少，过多干预市场和企业的生产经营活动，经济性领域审批事项仍比较多，致使企业常常围绕着政府转。在“错位”方面，政府既是市场规则的制定者，又是国有资产的所有者，而且又是社会的管理者，这样政府一方面以管理者身份管理市场，另一方面又作为国有企业的所有者进入市场，必然带来市场竞争的扭曲，导致“寻租”行为发生，严重损害着社会的公共利益。

（四）政府、社会、公众间的互动问题

政府、社会、公众之间的互动体现了政府治理的工具性问题。当前政府未有效地将一系列新的治理工具引进到政府治理行为活动中来，也没有有效形成由政府、企业、市场、公民团体和其他非政府组织的治理网络。当前我国社会组织的发育和成熟度不够，社会的自我组织自我管理能力很低，许多社会公共事务和社会问题就只能依靠政府来管理，“大政府、小社会”的局面依然存在，难以有效实现从管理到治理的转变。我国公民与政府之间缺乏交流、沟通互动机制，导致政府与公民之间的政务信息交流与沟通十分有限，政府不了解公民真正的期望与需要，公民也不了解政府的相关公共政策内容和行政行为，导致政府与社会、公民之间的有效互动与沟通、互信缺乏。政府未有效依靠社会、企业、第三部门、民间团体等社会组织为各种社会力量参与政府治理创建平台，以充分发挥社会组织的力量。

实现政府治理现代化的路径

（一）塑造良好的政府治理文化

治理文化的应有之义就包括公平、平等、信任、合作、参与、融合。政府治理现代化的实现既要提高硬实力，也更要提高软实力。政府治理文化即是一种软实力，它的塑造是推进政府治理现代化的“导航仪”。治理文化的培育与形成比法律与制度体系建设更为困难。政府有效治理应树立正确的价值信念。政府治理现代化需要良好的治理文化凝聚导向，需要坚定的信仰和理念，形成协同思维、共治习惯。提升政府治理文化软实力，塑造良好的政府治理文化，政府要积极发挥好新兴媒体的作用，积极拓展传播平台和载体，努力传播社会主义核心价值观，将社会主义核心价值观贯穿于政府治理的全过程，提倡公平正义、民主、和谐、秩序政治与诚信。强化政府治理的法治思维和法治方式，树立法治理念与价值，强化法律制度执行文化，提高政府法治的执行力。发挥治理文化的引导、激励、凝聚规范和辐射等多重功用，树立政府部门与社会、公众协同治理，彼此信任，敬业意识、公共服务意识和精神，培育职业公仆意识，自我管理、公民自治精神。加强公民的公共行政精神的培养，塑造良好的政府治理文化，政府要注重宣传教育，示范引领，以身作则，表率先行。

（二）推进与强化政府职能的转变与定位

健全政府职能体系，有效履行职能是实现政府有效治理的关键。政府需要准确定位所扮演的角色，明确政府的权限和责任，推进公共服务型政府建设，为社会及其公众提供高质量、差异化的公共服务。政府要履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境的职能，要减少或退出对资源的直接配置，减少对微观经济活动的直接干预。政府要处理好与市场、社会的关系，准确定位各方的边界，合理发挥各自的功能，简政放权，激发激活市场各类主体，使市场在资源配置中起决定性作用。另外，政府要加快健全市场监管体系和信用体系，加强对知识产权的保护，为市场主体营造公开、公平、公正的良好竞争环境，充分发挥政府在治理体系和治理能力现代化进程中的主导和引领作用，推进我国经济社会持续健康发展。

（三）强化制度与机制创新

制度与机制创新为政府治理现代化提供了制度保障。政府治理现代化是依托制度的治理现代化。制度具有根本性、全局性、长远性作用。政府治理现代化的维持和发展离不开制度的创新和保障。法律是治国之重器，良法是善治之前提。法治实现的一个重要条件是要有良好和完善的制度。政府治理现代化的实现必须建立在法治的基础之上，强化政府服务流程创新机制，使之规范化和制度化。政府治理现代化关键在于制度的改革与创新。制度是决定社会发展与文明进步的关键性因素，只有持续推进制度变革和创新，推进治理体系完善，才能推进政府治理现代化。将权力关进制度的笼子，用制度来保障广大人民群众的利益。制度的设计必须与时俱进，制度的完善与文明是政府治理能力的重要标志，是社会各方共同利益和价值诉求。政府有效治理，需要增强按照制度办事，依法办事意识，善于运用制度、法律思维和方式治理社会，将各方面制度的优势转化为政府治理效果，推进政府治理现代化。

其一，政务信息公开制度。阳光是最好的消毒剂。公开、公平、公正是法治的价值所在。随着现代知识经济和信息化社会的发展，公民的知情权意识愈来愈觉醒。提升政府治理能力必须重视政府信息公开，重视政务信息的共享，强化推进政务信息公开制度建设，充分保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权；坚持依法行政，推进政务公开，增强透明度，让公众知道政府在想些什么、干些什么，以取得人民群众的充分理解、广泛支持和积极参与。政务信息公开成为政府治理方式向制度化转变的途径。其二，民主科学决策机制。行政决策是指政府在公共管理和提供公共服务的过程中作出的方案的选择。建立健全行政决策机制和程序，增强决策的透明度和扩大公民参与决策范围和力度，广纳贤良，集思广益，推进科学决策、民主决策、依法决策。良好民主科学决策机制要求具有科学技术支撑，充分发挥专家智囊团的智库作用，并让受政策影响的相关受众对象以及社会公众参与到决策中，增强公共决策的民主化和科学化。其三，建立第三方绩效评价和政府回应机制。第三方通常与评价对象、服务接受者没有直接的利益关系。建立第三方绩效评价和政府回应机制，授权专业的第三方机构和部门，让其独立地对政府治理绩效作出评估，有助于治理绩效效果的客观、公正、公平。政府治理现代化需要使专业化的第三方绩效评价独立化和政府回应机制法治化，并将绩效评估法治化建设成效作为衡量政府治理成效主要内容，纳入到政绩考核评价体系里。

（四）优化政府组织结构

结构的系统组合影响功能的发挥。政府治理现代化需要设计科学的、合理的政府组织结构。现代社会本质上是网络化的社会。政府有效治理结构必须基于网络化社会事实。“网络化”更为强调平等、契约与互信合作，这也体现了“网络化”组织结构与政府治理组织结构的契合点。科学合理的政府组织结构是实现政府治理现代化的重要保障。优化政府组织结构，要体现出政府治理既是从上到下的秩序化构建，也是上下互动、政府与社会互动的扁平化管理。在政府层级上，有条件的地方要积极探索省直接管理县体制改革，减少管理层级，缩小沟通距离，使政务信息高效快捷传递，使基层政府组织能够根据具体情况环境灵活自主作出相应决策实施方案，以提高政府治理的效能；在横向部门设置上，要积极稳健实施大部门制，健全部门间协调配合机制。依据组织理论政府需要在管理幅度许可的范围内，应尽可能地减少垂直的层级等级链；要严格控制机构编制，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化；要优化行政区划设置，加强对行政区划的战略性发展研究，通过优化行政区划设置，合理配置行政资源，使行政区与经济区协调持续发展。此外，政府要简政放权、减少对资源的直接配置，对政府治理和公共服务流程进行再造。

（五）提供高素质人力资源支撑

良好的治理，制度起着决定性作用，但治理者的素质至关重要。政府治理现代化离不开高素质的政府公务员。提高政府公务员的素质，要建立科学的政府官员选拔和人才评定程序与机制：职位分析、招聘与甄选、教育与培训、绩效评估、薪酬管理与激励等程序与机制。通过合法程序和民主机制，将优秀的公民遴选出来，授予其权力，以制度监督其权力，不断提高公务人员素质和治理能力。同时，将宪法和法律作为公共部门人员培训与开发的核心课程，提升公共部门工作人员的宪法和法律思维观念，建立尊重宪法和法律权威的意识，提高自身宪法和法律素养。政府公务人员素质和治理能力提升，将会政府治理的效能更加明显，使之彰显为社会服务的本质。

（六）推进政府、社会、公民之间的互动与互信

推进政府治理现代化，政府需要将一系列新的治理工具引进到政府治理行为活动中来，更要关注政府治理中的工具理性：由单靠权力强制性工具转向依靠互动互信的非强制性工具，即强调社会公共事务中多方协同治理，强调政府与社会、私营部门、第三部门、社区、个人多元参与，依靠平等协商对话互动，给予公共服务对象更多权利，使其积极主动参与，而非被动接受，进而达成互信，形成由政府、企业、市场、社区、公民团体和其他非政府组织的治理网络。推进政府治理现代化，需要充分发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方积极有效参与，实现政府治理与社会自我调节、社区公众自我管理的良性互动，以提高公共政策的质量。政府要有效开通政务信息网平台及时将政务信息向社会发布，进一步完善政务微信等工具平台，通过“指尖上的对话”增强政府与社会、公众之间的互动与互信，使政府治理中政府、社会、公众之间的互动合理化、可行化、规范化和科学化。

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本文系河南省教育厅人文社科项目“促进生态文明建设的政府行为研究”（2015-QN-055）的阶段性成果

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高玉贵（1979年－），男，河南长葛人，河南农业职业学院讲师，管理学硕士，研究方向：公共政策、行政改革与发展。