国家财经政策对地方投融资业务的影响与分析

许保军

（安阳市城乡一体化示范区管委会财政局，河南安阳455000）

国家财经政策对地方投融资业务的影响与分析

许保军

（安阳市城乡一体化示范区管委会财政局，河南安阳455000）

地方投融资业务的快速发展，逐步累积了一定程度的风险。国家对此十分关注，连续出台了多项财政政策，对地方投融资业务进行规范。本文对国家出台的财经政策以基层视角对政策进行解读，找出地方投融资平台公司及其业务的未来走向，浅析下阶段融资手段的适用和选择。

财政政策；投融资；影响；分析

一、国家财经政策对投融资业务的影响解读

2008年11月份，面对国际经济形势复杂多变、持续低迷的严峻挑战，国务院出台了“国十条”政策。地方政府在中央政府4万亿元大规模投资的影响下，地方政府将大量资金投入到了基础设施、公益事业建设上来。在筹集资金方面，地方多以融资平台公司为主，通过政府信用的某种“背书”，向银行、信托等金融机构寻求支持，地方投融资业务在全国开始迅速增长。2009年，为应对金融危机的影响，河南省政府出台文件，支持发展地方投融资业务。主要是建立公司制的产业集聚区投融资平台,多渠道筹集建设资金，多渠道注入实物资产，增强投融资公司资本实力。实际上，国家出台“4万亿”投资计划时，南方城市投融资平台公司已经进入高速发展期，到2009年下半年，投融资平台公司的快速扩张风险已引起中央高度关注。

2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。在对融资平台公司进行清理规范的同时，要求妥善处理核实好融资平台公司债务。对融资平台公司融资项目进行甄别，只承担公益性项目的平台公司不能再融资。同年，国家“四部委”对地方融资平台进行认定。银监会要求商业银行在金融支持时对以政府融资平台为主体的贷款项目进行严格把握。从各地方执行情况来看，执行并不彻底。

随后，受政策以及贷款还款期到来等多重因素影响，投融资平台公司开始与“影子银行”进行密切合作，地方债务风险进一步放大。2012年底，财政部、央行等四部委发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。通知要求，集中治理违规集资；规范回购（BT）方式举债；加强对融资平台公司注入资本金、土地储备融资等行为的规范管理。这是对政府投资的公益性项目举债的点刹，对地方政府及平台公司的投融资业务产生了较大影响，很多依靠政府信用、土地出让等偿还贷款的融资越来越难。为了规范和化解地方债务风险，2013年中期，国家审计署组织开展了全国性的债务审计，摸清了中央和地方各级政府债务底数，也为国家出台新的财经政策打下了坚实的基础。截至2013年6月底，统计的全国政府性债务总额约为20.7万亿元，地方债务17.9万亿元，其中，地方融资平台债务占到债务总额的37.4%。

2013年,十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》将允许地方政府发债，允许民间资本参与到基础设施建设中来。同时，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》。意见明确指出，赋予地方政府采取政府债券方式依法适度举债权限，加大财政支持力度，在城镇基础设施等方面推广使用政府与社会资本合作即PPP模式；审计甄别政府债务，除在建项目的过渡期外，地方融资平台公司将不得继续开展政府融资业务，也不能再新增政府债务等。《意见》的下发，直指目前地方投融资业务出现的乱象，以控制风险、规范管理为目标，对地方投融资业务出现的问题进行了直接呼应，明确了解决问题的“路线图”。十八届三中全会后，《预算法》也迎来了首次修订，进一步从法律的角度对地方政府债务以及投融资业务等加以约束。对地方债务管理除明确总体精神外，也有较具体的规范性措施，如建立预算稳定调节基金等。可以肯定，这又是加强对地方债务管理的“紧箍咒”，随着改革措施相关细则的进一步出台，地方政府的平台公司及其投融资业务走到了生死存亡的“十字路口”。

二、平台公司及其投融资业务走向分析

根据相关政策要求，最迟在2016年底，政府融资平台公司必须剥离政府融资功能。在严格的政府监管压力下，除棚户区改造等国家政策性融资外，各银行对地方投融资平台新增贷款发放和存量到期贷款置换开始变得越来越谨慎，地方投融资平台相继出现了业务停顿、新建项目贷款不予受理、在建项目后续融资更严格、贷款资金使用受限、已批融资额度暂停或无法提用、企业债等融资审批关难过、再融资工作困难等一系列突出问题。除此，地方融资平台普遍还面临着规模小且分散、资产质量不佳、盈利水平低和自我造血功能不足、法人治理结构及项目管理能力弱等困难。在此情况下，各类融资平台公司亟待迅速转型，拓展经营范围，实现自我造血，否则将可能面临被解散、淘汰的命运。从2014年年初开始，部分地方的融资平台公司就已经开始尝试向“市场化主体”方向转型，逐步减少“政府业务”，厘清与政府及公益性项目建设之间关系，以市场主体多做一些能够获得盈利的项目。

根据国家审计署在《全国政府性债务审计结果》里发布的有关数据，全国有约7170个融资平台公司。其中，按级别分类，有省级、地市级、县乡级。就其具体业务可大致分为三类，一类是政府“项目代理人”公司，主要以公益性项目为主，替政府融资，独立性较低；二类是以土地、政府资源运作为主的公司，有一定的独立性，部分业务也是围绕政府工作而进行；三类是以建设路桥、环保、部分民生项目运作为主，同时也衍生出部分“上下游”产业，业务开展相对比较独立。受国家多项宏观财经政策的共同挤压，融资平台特别是前两类平台公司的业务拓展会受到越来越多的限制。未来，融资平台公司的转型将由小向大集中，由追求遍地开花的数量型转向追求资源集中、市场化运作的变化，即公益性的项目由政府部门承担，公益性项目债务纳入政府预算，地方融资平台转向以经营项目建设等具体业务或以政府资源投入进行资本性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营收益与资本运作产生的红利收入。从业务角度来看，对于有赢利的项目可以进行市场化处置，收费的公益型项目可以由投融资平台公司运作，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作(PPP)模式支持。融资平台公司未来会选择关闭、合并（重组）或者转型，转型可能会分化转型为具体产业、PPP合作平台和金融控股、资本运营类等类型企业。

同时也应该清醒地认识到，推进城镇化建设仍然是当前或今后一段时期的国家重要经济发展战略，其仍然是地方政府的发展建设的重要“推手”之一。与此相适应，资金需求仍然强烈，地方政府的资金供给模式也需逐步改变。因此，不难想象，融资平台公司未来将获得地方政府的大力支持，只是在支持方式会有所改变。在资产投入上，挖掘政府资源和城市开发潜力，改变由原来“一锅端”到注入更多市场化的城市经营性资产和项目，通过拓展经营业务和稳定的利润来源，成为参与市场竞争的“一份子”。在发展方式上，按照国家倡导，以采取“PPP”合作模式为主，其他模式为辅的更加市场化的方式，逐步实现平台公司单一功能向市场化经营主体转型。

三、部分融资手段的政策限制及优劣分析

地方政府的投融资业务需结合国家政策的支持方向、当地财政实力、平台企业现状及融资项目等综合确定。在当前国家政策下，融资主体由政府部门、企业等承担，较适合且能实现的融资方式主要是PPP、政府发债、银行贷款，中期是企业债、融资租赁，远期是股票融资、社会集资（民间借贷）和其它金融手段。现将部分融资方式是否受政策限制以及优劣情况分析如下。

当前面临的政策影响对地方政府及其融资平台公司来说，既是困难也是机遇。希望地方政府及其平台的投融资业务能经受住国家的宏观财经政策的一次次“洗练”，实现“涅槃重生”。

F276.3

A

1005-913X（2015）05-0151-01

2015-03-01

许保军(1974-)，男，河南安阳人，会计师，经济师，助理金融师，研究方向：财政税收及金融。