浅谈行政事业单位内部控制管理

○陈建萍

（云南省大理州巍山县林业局 云南 大理 672400）

自2011年行政事业单位内部控制正式提上议程，受到了学术界、政府、事业单位的广泛关注。内部控制直接关系到财政资金安全性及其使用效率，也牵涉到行政事业单位的管理效率与工作效率，进而影响行政事业单位的整体建设，具有特殊的意义，因此行政事业单位应给予高度地重视。加之现实中内部控制管理工作面临诸多难题，为保障单位资金的安全性及运行效率，确保行政事业单位财会信息的准确性及真实性，因此加强行政事业单位的内部控制已经刻不容缓。

一、行政事业单位内部控制现状

1、内部控制观念淡薄，存在认识偏误

由于受到老体制下内控管理模式的影响，部分行政事业单位还遗留了传统管理方式的诟病，但对内部控制不甚了解，忽视内部控制对行政事业单位的重要性，因此造成内部控制的疏漏。一是部分单位领导错误理解了内部控制，没有掌握内部控制的内涵，无法理解内部控制的真正价值，将内部控制仅仅限制在内部会计控制，相对忽视了内部控制的其他方面，进而建立全面的内控制度。甚至部分行政事业单位将内部控制作为应付上级检查的工具，完全偏离了加强内部控制的初衷，未能切实发挥内部控制的作用，使内部控制完全流于形式。二是认识上存在严重的偏误，部分单位将内部控制制度与财务管理制度相提并论，认为两者并无差异，将内部控制抛给财务部分单独负责，其他部门完全不插手，于是财务部门理所当然成为了单位的“金库”，很容易便造成执行内部控制管理时，财务部门与其他部门的严重脱节的状况，也不能到达相互制衡，相互牵制的目的，从而无法实现内部控制的有效监管，进而丧失内部控制的有效性。

2、未建立相对完善的内控制度

内部控制无论对于企业还是行政事业单位，都具有重要的意义，但是行政事业单位在内部控制方面却远远落后于企业，大部分内部控制工作集中在会计控制以及风险控制上，基本不能满足行政事业单位的实际管理需求，换言之，内部控制制度实用性与适用性不够。大部分单位由于缺乏内部控制建设的动力或条件，基本上停留在形式层面，未作出实质性的成绩，据调查，除极少单位建立了与本单位实际情况相适应的内部控制制度，大部分单位内部控制制度不能满足自身业务的要求，因此在实际的操作过程中，指导意义不大。内部控制制度建设应基于资金安全性、资金使用效率考虑，加强内部管理与风险的控制，但是实际的执行中出现了一些问题。

（1）尽管《行政事业单位内部控制规范（试行）》对单位预算管理、收支管理以及资产管理方面提出指导性意见，还对内部控制的原则以及责任的落实进行了相应的规范，但是相关的规定比较宽泛，加之不同性质单位、不同规模的单位所拥有的业务具有不同的特点，因此试行的内部控制规范无法适应所有单位。

（2）大部分单位内部控制制度不够严谨，规定得也不够详细，因此容易造成职责不分明，特别是在会计处理上，程序的不够规范，流程不够清晰，出现了资金使用效率低下，甚至带来资金的无形流失。

（3）虽然部分单位对内部控制制度上采取了许多措施，但内控制度未能辐射所有的业务环节，涵盖所有人员，还仅停留在资金管理以及财务管理方面。

3、缺乏规范的会计内部控制

会计内部控制是行政事业单位内部控制中的重要环节，处理不当将影响整个内控管理工作。随着经济的稳步增长，行政事业单位的财政资金也在不断地增长，因此资金管理变得越来越重要。当前许多单位面临会计内部控制难题，由此制约的财政资金作用的发挥，使财政资金的使用效率大大降低，甚至存在部分单位出现了较为严重的财务违法违规现象，利用不法手段（挪用财政资金、制造虚假发票等）掩盖单位不合理的支出或者谋取私利，贪污腐败现象时有发生。这主要是由于以下几个方面的原因。

（1）会计核算不规范。对于单位资产核算与管理不够重视，不符合成本核算的基本要求，针对固定资产的清查盘点工作未按照相关规定进行定期核查，财务处理程序不规范，例如本应纳入单位固定资产的项目，却并没有体现在相关的账目上。

（2）原始凭证管理不规范。部分行政事业单位原始凭证的填写不符合规定，内容失真，甚至存在提供虚假原始凭证的情况，毫无疑问，这违背了会计信息质量关于准确性、真实性的要求，也无形地引致了财政资金的流失。

（3）会计人员的专业素质偏低。内部控制对于当前财会人员提出新的要求，部分单位未定期安排财务相关知识的培训，致使财会人员的整体素质停滞不前，不能满足行政事业单位改革的需要，影响其工作的效率。

4、缺乏科学合理的预算管理以及有效的监管机制

财政资金的有效运行离不开预算管理的约束。首先，预算编制不科学不合理，不符合本单位实际的发展情况，部分单位仍然采用增量预算的方法，编制的预算过于粗糙，不能满足细致化的要求。其次在预算的执行方面，由于预算编制不够精细，容易导致预算编制与实际的执行情况相差甚远。尽管国家对三公经费的管理进行了较为严格的规定，但是不少单位变向增加业务招待费等，经费超支现象屡见不鲜。而且，预算管理、政府采购管理以及国库集中支付管理未能进行有效的衔接，削弱了制衡监督作用，易引发财政资金流失、以权谋私中饱私囊的案件。最后，决算的结果不能真实地反映预算执行的情况，部分单位为了掩盖事实，随意更改预算执行的情况，对预算随意调整，追加与削减预算频繁发生，如此降低了预算管理的有效性，增加了财政资金使用的不可预见性，严重制约了预算管理作用的发挥。

另外，内部控制的有效执行需要配套的监管机制加以控制，但实际却普遍存在监管不力的情形。在内部监管上，没有设立内审机构，即便设立也没有保证其独立性与权威性，对内审的职责以及内容未作明确的规定，也就意味着内审机构只是摆设，无法真正发挥监管的作用。在外部监督方面，财政部门、纪检部门、审计部门大都审查的是资金使用的合法合规性，加之部分单位不积极配合相关部门的监督检查工作，使外部审查无法全面准确地了解单位的真实的资金使用情况。

二、进一步加强行政事业单位内部控制的措施

1、强化行政事业单位内部控制意识

内部控制观念的形成并非一朝一夕，需要不断的认知过程。行政事业单位应不断强化内控的宣传工作，定期安排相关的培训，特别是单位领导以及财务部门负责人应该清楚地认识到内部控制管理工作的重要性，认识到内部控制不仅关乎财政资金的使用安全与使用效率，还关系到整个单位内控风险的能力和单位的管理效率。因此必须改变以往的内部控制观念，树立正确的内控观念，培养正确的内控意识，努力维护财政资金的安全，提升财政资金的使用效率。主要从以下措施着手。

（1）单位领导或主要负责人应不断丰富内控知识体系，在内控管理上，发挥带头作用，坚决执行严格的内控程序，强化内控管理意识，充分认识到内控管理的重要性，并对单位内控管理负主要责任。

（2）加大内控宣传力度，对单位员工进行定期培训并采取配以合理的考核监督机制，使单位员工全面了解内控管理的内涵，明确自身在内控管理的相关职责，将内控管理贯彻到单位各项工作的各个环节。

（3）构建良好的内控工作环境，营造与单位文化相适应的内控氛围，调动单位员工积极参与本单位内控建设的积极性与创造性，保证内控管理工作严格地执行。

2、建立健全内部控制制度体系

完善的内部控制制度体系是行政事业单位内部控制工作有效运行的重要保障，是提升财务管理效率必不可少的要素。鉴于内控制度存在覆盖范围小、适用性差等缺陷，行政事业单位应结合自身的业务特点，在明确相关职责的基础上，制定系统完善的内控制度体系。内控制度体系的建设不仅应涵盖管理模式、内部核算体系，还应包括优化机构设置、明晰职责划分等方面。具体来说，主要集中在以下措施。

（1）严格管理预算资金安排，合理分配单位资金，实现单位的优化配置。制定本单位的内控目标体系，规范审批程序，对于重大事项应坚持民主决策，有效防止职权的滥用，对于违法违纪行为严惩不贷。

（2）坚持不相容的职位严格分离，明确岗位职责，杜绝一人多岗的情况发生，例如南充市某公路管理部门严格执行采购与单位资产管理相分离，有效防止了资产的流失。

（3）建立会计内控制度、预算控制制度以及授权审批制度合理协调配合的机制，实现有效的监督与制衡机制。

3、规范会计内部控制制度

会计内控制度是行政事业单位内控制度的核心，但是目前会计基础薄弱，严重制约了会计内控制度作用的发挥，因此需要不断增强会计基础，强化会计内控的作用，提升内控水平。

（1）单位领导以及会计工作人员思想上应高度重视会计核算工作，严格按照成本核算的要求，定期盘查本单位的资产情况，并将盘查情况如实反映在会计账目上。

（2）注重原始凭证的管理，保证费用的开支都有原始凭证作依据，规范原始凭证的填写，对于某些提供虚假凭证进行报账的行为，严肃处理，保证会计信息真实性。

（3）注重单位财会人员的培养工作，定期组织单位财会人员进行系统的培训，提升学习技能，不断丰富财会人员的知识体系，优化知识机构，提升其处理相关业务的技能。并且制定相关培训考核制度以及专业财务知识审查的制度，对于考核成绩优秀的人员进行适当的奖励，对于考核不过关的人员也进行相应的处罚。比如西安市某水利部门对于会计人员的考核与年终奖金挂钩，极大提升了财会人员参与的积极性。

4、规范预算管理，建立健全监管机制

预算管理应从预算编制、预算执行、决算等方面多管齐下，合理控制资金的使用，保证财政资金高效率的运行。除精细预算编制外，预算执行时，应严格控制资金使用范围，严格资金的审批程序，防止资金的不必要的浪费。同时，引进财政资金绩效评价制度，促进财政资金高效率的使用，实现资金的优化配置。并且，应不断健全政府采购制度与国库集中支付制度，保证预算有力地执行。

另外，行政事业单位应不断强化监管机制。给予内部审计机构独立行使职权充分的自由，特别强调内控制度的执行环节，审计机构应绝对保证审计的机构能客观公正地反映本单位真实的业务活动情况，确保单位会计信息真实完整，符合相关的规定。并定期对外公开内部审计的结果。除了发挥内部审计的监管作用外，还需财政部门、纪检部门以及上级主管部门强化对单位的监管力度，对财务审计部门进行不定期的抽查，可以聘请专业的独立的第三方机构参与审查监督，并提供相应的评价报告。

三、结语

行政事业单位的内部控制必须向科学性、有效性以及合理性不断迈进，这样才能真正的促进我国行政事业单位的健康发展。尽管目前我国行政事业单位的内部控制体系还存在着一些问题，但是《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台，迎来了新的发展契机，行政事业单位在实际中应不断完善内控管理，提高单位资金的安全性，提升资金的使用效率，进而推进我国财税体制改革。

[1]付作利：行政事业单位内部控制现状分析与对策研究[J].商业文化，2012（11）.

[2]梁步腾：构建行政事业单位内部控制规范的对策建议[J].会计之友，2012（11）.