上海城市农民工养老保险问题调查及对策研究

○牛淑珍 王 敏

（上海杉达学院商学院 上海 201209）

国家卫生计生委2014年11月18日发布《中国流动人口发展报告2014》显示：2013年末，全国流动人口达2.45亿，超过总人口的1/6，其中“80”后新生代农民工占到了劳动年龄流动人口的近一半。2015年1月20日，国家统计局公布，2014年末，中国城镇常住人口达到7.5亿，城镇化率达到了54.77%，意味着中国已经进入到以城市型社会为主体的新城市时代。

从十八大以来中央方方面面的会议，都非常重视“推进城镇化”，我们站在又一个历史节点上，作为城乡之间的纽带、推进城镇化最重要动力元素之一的农民工是问题的关键，而解决农民工养老保障问题，使他们安心地在城市工作，不但是促进我国农村和农业发展的一个有效方案，也是推进城镇化的一剂对症良药，解决农民工社会养老保险问题迫在眉睫。

一、城市农民工养老保险情况问卷调查

我们这次的问卷采取实地调研，主要选取了外来务工人员比较集中的上海火车站以及上海南站这两个地方，共发放问卷180份，回收有效问卷140份，回收率达到77.78%，获得了大量的真实数据。

在140位被访问者中，大部分农民工来自山东省、河北省、河南省、湖南省、东北三省及安徽省等地。其中，男性人数占到84.29%，在总数上男性大于女性。他们的年龄以20岁—30岁的人数最多，占到总数的45.71%，30岁以下的人数占总数的50.71%，30—40岁的占总数19.29%，40—50岁占到14.29%，50岁以上的同为14.29%。从统计出的数字来看，目前，城市农民工中，青年人是主体，这次调查中，95%的农民工都来自外省，而其中56.43%的人为已婚，42.86%的人未婚，因此，现在到城市务工人员虽然以年轻人居多，但很多都是已婚的青年农民工，他们不但要解决自身在城市生存的问题，还要解决一家人的生计问题。而我们调查得出他们的月平均工资，75.53%的人在1000—3000元左右，5.11%的人还在1000元以下，15.57%的月平均工资在3000—4000元，只有3.79%的人在5000元以上，而且，收入在5000元以上的这部分人往往从事的是高危险的行业，例如：驾驶土方机、高楼修缮、清洁等工作。

从受教育程度上，高中或中专文化程度的仅为整体的12.5%，大专以上的仅为4.42%，一般以小学和初中文化程度居多，小学毕业的占总数的45.78%，初中毕业的占27.31%，没上过学的占8.99%。可以看出，我国目前城市务工人员的文化水平普遍不高，有的农民工识字很少，更别说要其与企业主、工地老板去签订劳动合同，或者当其权益受到侵害时去维权，这些对他们来说都是极为陌生又难以操作的事情。

在本次调查中，85%的务工人员选择来城市工作的主要目的是能赚到钱，57.75%的农民工在农忙时要回去处理农务，有时需要回去的为23.34%，基本不需要回去的为17.04%。而且75.67%的农民工表示，他们在城市工作15年的可能性较小，15.26%的人表示不可能在城市连续工作15年。由此可见，大多数农民工在城市都是以打短工为主，他们工作的时间既有季节性又有不稳定性特点，这就决定了他们在城市工作的高流动性。农民工们由于不长时间待在一个城市、经常要换工作地点，所以他们更多的人选择回乡参保。参保情况见图1。

图1 农民工中参加的保险形式比例图

当问到未来哪种养老方式可靠时，60.77%的人都选择了靠自己，10.54%的人选择了靠家人，只有15.41%的人才觉得参加社会养老保险可靠。面对是否认为社会养老保险能否对老年生活起到保障时，70.47%的人都选择了“不好说”，20.23%的人认为基本能保障，而认为完全能保障的人仅为1%。而当问起“国家解决进城务工人员个人养老问题持什么态度”时，只有7%的人有很高期望，20.1%的人有较高期望，将近72.9%的人有较低期望和不抱期望。采访中的73.21%的人都不愿意或者对参加社会养老保险采取“不好说”的态度，只有26.79%的人愿意参加社会养老保险。而面对“养儿防老”的说法大家似乎都比较认同，这说明以前农村的老观念、旧观念还是根深蒂固的。

当涉及到个人缴纳的养老保险费占工资多少比例时，农民工们都觉得占的比例越少越好，因为他们平时的生活负担已经太重了，承受不起高额的额外支出，更多人宁愿选择不交养老保险。具体见图2。

图2 每月缴纳的养老保险金应该占到工资的比例

当问到养老保险金的缴费年限时，多数农民工都表示年限越少越好，其中48.76%的人选择缴费年限在10年以下，20.44%的人选择缴费年限在15年以下，17.23%的人选择缴费年限在20年以下，12.89%的人选择缴费年限在25年以下。

当涉及到愿意选择在哪儿参加社会养老保险时，80.13%的农民工表示愿意回乡参保，选择在工作所在城市参保的仅为10.56%，选择暂时不愿参保的为6.47%，可见农民工们对企业主、老板、社保部门极度的不信任，宁愿回乡参保，也不愿在城市“浪费”这一部分的钱。这就造成了城市农民工尽管在城市生活、在城市工作，但最后还是被区别对待，甚至回乡养老的尴尬局面。

这次问卷调查中，有一个问题得到了大家的认同。题目是“如果单位和您个人每月各出一部分资金，并将此两项金额的合计数以类似银行储蓄存单的形式发放到您手中，作为你的个人财产，由您自己保管和携带，专门用于您将来的养老保障，您愿意接受这种做法吗？”对此，绝大多数人表示赞同，并且大家认为，在社会养老保险金的管理上，以后应该多多采取这样的方式。如图3。

图3 养老保险金交由自己保管意愿比例图

图4 缴纳养老保险制约因素分析图

最后是我们关于参加社会养老保险中最大困难的探讨，多数的原因就是因为收入不够高，平时的月收入只够解决日常的温饱问题，甚至还不够用，对农民工来说又怎么愿意从本身低水平的工资中再拿出一部分用于缴纳养老保险呢？见图4。

二、城市农民工养老保险方面存在的问题

根据对已有文献资料的查阅和通过对140份有效问卷进行分析，不难发现城市农民工养老保险方面存在着以下几个方面的问题。

1、各地农民工养老保险规定的口径不统一，差异巨大

据调查：农民工能够稳定在同一个地方工作的时间为2年左右，在一年内换工作的比例超过50%。许多农民工的文化程度不高，在频繁的换工作、换工作地点的同时还要去了解学习每个地区不同且繁复的养老保险制度的相关规定，这对于他们来说难度巨大。另外我国农民工养老保险的立法现状是全国性立法滞后，地方性立法差异大、立法层次低。这些使得近3亿的农民工养老保险覆盖率很低。

2、农民工参保率低、退保率高

正如问卷调查显示，由于大多数农民工自身的文化不高，自身收入水平比较低，再加上许多私营企业的业主社会责任感不强，一般不会主动为农民工缴纳养老保险费，导致农民工参保率低。

另外，农民工退保现象长时间以来就存在，近年来这种现象并没有消失。一方面农民工社保问题得不到充分解决，这必然会损害农民工自身利益；也正是因为农民工养老保险制度的不完善，打击了企业以及农民工缴纳保费的积极性。同时，制度本身也不能为农民工参保提供便利条件。这些都是农民工退保率居高不下的原因。

3、转移衔接机制不完善

由于我国农民工流动性强，他们有着在不同城市参加过养老保险的特点。转移接续机制尚不完备，但在实际操作中农民工很难合并其他各地已缴纳的社会养老保险。新的《农民工参加基本养老保险办法》规定了农民工参加基本养老保险和参加新型农村养老保险可以进行转移接续，但目前新型农村养老保险尚未在全国范围内形成统一的、成熟的制度，新制度与农保的接续也就无从谈起。另外按有关规定，农民工可以选择：一是，只在一个城镇参保，随后就一直在这里，积累缴费至规定年限。二是，农民工社会养老保险转移到社会养老保险机构统一接收农民工在其他城市缴纳的个人账户余额。三是，农民工将已缴纳的个人账户余额转入其户口所在地。这几种方法看似容易，但在实际操作中执行起来却不尽人意。

4、农民工养老保险缴费年限过长、资金过高

按现有的政策规定，和城镇居民享受养老保险的年纪一样，男性达到60周岁，女性达到55周岁，并且持续缴费达15年以上。由于农民工基本上从事的都是餐饮业、服务业、建筑、搬运、工厂流水线等技术含量低的行业，流动频繁，他们最多在一个地方持续干上5、6年，一般纯体力的农民工大概为2—3年。这就导致许多农民工在同一社会养老保险统筹很难达到累计缴费15年。而农民工大多数从事的是低报酬的工作，所以15年的缴费年限对于他们来说是个不小的经济压力。

5、缺乏对用人企业应负法律责任的相关规定

处于降低成本的考虑，在农民工基本养老保险制度实际运行时，必然有一些企业会千方百计不按规定缴纳养老保险费。不缴、欠缴、缓缴、瞒报参保人数、缴费工资、不办理养老保险登记、不提供有关资料等行为都可能出现，现在还没有制定严格的监督和惩罚办法，来遏止以上行为的发生，这势必会使农民工的参保积极性和权益受到损害。

三、完善农民工养老保险制度的建议

1、加强培训，提高农民工对社会养老保险制度的认识

本次调查结果显示，有18%的农民工表示不担心自己的养老问题，21.5%的农民工表示没有考虑过自己的养老问题，两项相加的比例高达39.3%，这说明目前仍有相当数量的农民工自我保障意识薄弱，没有真正意识到自己在养老保险上的需求。因此政府相关部门急需加强养老保险的宣传力度，可借助网络、新闻媒体、讲座等渠道，向农民工宣传参加社会养老保险的重要性及其相关知识，从而帮助他们转变观念，提高参保积极性。另外，要对村里和城镇企业中的农民工进行法律知识培训，让他们的社会养老保险有更强的法律保障。

2、加强立法，出台更符合中国国情的农民工社会养老保障制度

任何一项制度只有被法律形式明确后，实施起来才有合法依据。因此，为了切实保障农民工的基本权益，应尽快出台一部针对农民工社会保障的法律，把为农民工办理养老保险作为每个用人单位应尽的法定义务；将农民工缴纳的养老保险费进行专项管理，确保农民工养老保险基金的支付风险；同时还要用强制手段对农民工保险进行约束，明确法律责任和法律制裁措施，依法惩处虚报用工人数、逃避缴纳保险责任等现象，切实维护农民工的基本权益。

鉴于我国的现实国情，本文认为现阶段应该采取分类、分层的方法，分步骤地解决农民工的养老问题。我国农民工群体可以分为以下三大类：一是完全市民化的农民工，这一类农民工相对固定，易于管理而且大部分已是熟练工人；二是市民化程度较高、流动性也较强的农民工，这类农民工具有亦工亦农、亦城亦乡、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点；三是市民化程度较低的农民工，即间断性在城镇务工和回乡务农，以农业为主，以务工为辅。对于第一类农民工应纳入城镇养老保险制度，实行与城市职工相同的“社会统筹与个人账户相结合”的制度，企业缴费比例由各地方政府确定。第二类农民工建立完全积累的个人账户制度。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市的社会保险机构办理个人账户，并能够随时查询。采取完全积累的个人账户模式，就等于每年都为其账户注入资金，在其老年时就可积累一部分资金，使农民工的权益得到有效保障。对于第三类农民工，进城务工只是他们的短期行为，他们的“根”仍在农村，本质上还是纯粹的农民。因此，随着社会养老保险制度的逐步建立，把他们纳入农村养老保险制度比较可行。

3、加强对农民工养老保险制度实施的监管力度

近年来，中央政府陆续出台了许多文件、法案，对农民工养老问题有了足够的重视，但是，各个地方执行情况并不理想，可见，在农民工社会保险制度的问题上，光有办法是不够的，还需要对各个地方政府、企业实施农民工社会养老保险过程进行强有力的监督。在一些经济欠发达地区，当地地方政府只注重本地的招商引资，而对于一些不规范的企业不给农民工缴纳养老保险金采取了默示态度，建议成立相关的协会组织，专门监督农民工社会养老保险制度的执行情况。这一组织独立于政府部门，但有权在农民工社会养老保险问题上监督政府、监督企业，并且对于这类维护农民工权益的组织，政府应给予相应的支持和引导。这样，就能更有力地确保从中央到地方关于农民工社会养老保险各项法案、规定的执行效率不断提升。

4、深化户籍制度改革

中国目前社会结构是典型的城乡二元结构，容易人为拉大城乡之间的差距，造成管理上的不便。可以说我国目前的户籍制度阻碍了中国城镇化进程，农民工进了城，在城市工作，但他的财产和人身权利仍然在农村，因此改革我国目前的户籍制度势在必行。国家发改委副主任徐宪平表示，未来中国城镇化发展的主要战略任务，“第一就是要有序推进农业转移人口的市民化，逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，按照分类推进的原则，逐步把符合条件的农民工转为城市居民，全面放开小城镇的落户限制，有序放开中小城镇的限制”。

5、加大信息网络平台建设，提高养老保险金管理效率

农民工养老保险存在“两难”，一是用工企业或单位缴费难征收到位；二是保费转移、接续难。这严重挫伤了农民工参保的积极性，也给农民工下一步的续保造成了困难。另外，转移手续繁琐和办理手续所涉及的部门多，一些文化程度低的农民根本无法办理，或者去办理浪费了大量精力，因此，社会养老保险有必要实行信息化和网络化管理，这样既能够提高管理效率，又更加准确。

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[3]范琛：构建适合我国当前国情的农民工养老保险制度[J].农业经济，2012（3）.

[4]沙治慧、罗静：农民工基本养老保险关系转移接续机制研究[J].经济体制改革，2012（2）.

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