智慧城市投融资平台建设探讨

黄志华，赵 晨，梁景原，林 珂，徐啸峰，娄 欢

（江苏省邮电规划设计院有限责任公司，南京 210019）

智慧城市投融资平台建设探讨

黄志华，赵 晨，梁景原，林 珂，徐啸峰，娄 欢

（江苏省邮电规划设计院有限责任公司，南京 210019）

智慧城市建设是一项复杂的系统工程，所需资金巨大，涉及政府、企业和个人等多元主体，其建设模式已经由政府作为投资主体转变为市场多元化投资。本文基于我国投融资平台现状，对智慧城市投融资平台建设进行了探讨。

智慧城市；投融资平台；建设

0 前言

智慧城市建设伴随着一系列新技术应用、新组织关系建立、新运营方式的确立，同时也带来了一些新的矛盾，权利与义务的关系。智慧城市的建设离不开投融资平台提供的资金保障，建设、运营好投融资平台是智慧城市建设的重点工作之一。

智慧城市创建投融资平台的工作除了投融资的方式方法外，更重要的是建立健全相关的法律法规建设，以此诞生的新的建设模式才能有效地对投融资平台进行科学、有序的管理。

1 我国投融资平台现状

我国地方政府投融资平台产生于我国政府职能的转换和投融资改革启动时期，其发展历程与我国经济发展、投融资体制改革的推进紧密相关，大体上经历了初步探索、推广成长和规范清理3个阶段。

到2010年底，我国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6 576家，其中：省级165家、市级 1 648家、县级 4 763家；有3个省级、29个市级、44个县级政府设立的融资平台公司均达10家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的有3 234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1 173家，还进行其他经营活动的2 169家。2010年，地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49 710.68亿元和24 975.59亿元，占比共计69.69%。其中地方政府投融资平台占46.38%，成为地方债务的主要举债主体。

投融资平台在扩大内需、促进城市基础设施建设、提高人们生活水平和改善投资环境等方面发挥了重大作用，其以一种特殊的形态出现、运作，成立数量众多，融资规模巨大，一方面加大了地方政府的债务负担，扩大了地方财政风险，另一方面对银行系统的经营风险也形成潜在压力。

2 智慧城市投融资平台建设分析

随着云计算、物联网、移动互联网等新一代信息技术在城市各领域的逐步渗透，智慧城市正在从实验室走向实践。国务院和各级政府纷纷提出了建设智慧城市的计划，相关的工程实践也渐次推开，一场大规模的智慧城市升级运动已经开始。然而，智慧城市建设是一项复杂的系统工程，涉及主体众多，所需资金巨大，涵盖了投融资、建设、运营、监管等过程。传统的政府自建自营的模式已远不能满足投资需求，将市场机制引入城市信息化建设中已成为必然选择。

2.1 智慧城市建设的运营

智慧城市建设主体由政府、企业、非营利性组织和社会公众等构成。其中政府及职能部门是智慧城市建设的主导力量，政府既是智慧城市建设过程的组织者、建设项目的决策者，也是各个主体之间的协调者和监督者。

智慧城市的运营是一个投入、转换、产出的过程。所谓智慧城市运营，就是把城市中可经营的信息资源，通过对其相关权益的市场运作，广泛利用社会资金进行建设，以实现资源配置的最优化和效益的最大化的城市信息化建设和管理模式。

智慧城市运营的实质就是充分发挥市场机制，合理利用、优化整合、配置和经营好城市的信息资源。从智慧城市公益性服务角度考虑，其运营宜采用政府引导、企业运营、公众实践相结合的模式。即：政府通过政策引导与资金扶持，建立智慧城市投融资平台，创新投资机制，健全财税金融支持体系，引导企业、公众主动投资智慧城市建设和运营。企业通过独资、合资、合作、项目融资、技术和产品投入等方式，直接投资智慧城市的建设运营，企业以其资本购买投资智慧城市建设运营的股票、基金、地方政府债券、公司债等金融性资产，间接投资于智慧城市的建设和运营。同时，公众通过购买投资智慧城市建设运营的股票、基金、地方国债、公司债等金融性资产，间接投资于智慧城市建设和运营。

2.2 智慧城市投融资平台建设的模式

针对现有的地方政府投融资平台普遍存在的问题，构建合理、高效、可调控的地方政府投融资体系成为地方政府新型投融资平台搭建的主要目标和方向。通过改革，使地方政府投融资平台规范化、市场化、透明化，对实现“有借有还，健康发展”、保障债权人利益与完善地方基础设施建设大有助益。

不同经营属性项目具有不同的投资管理机制，客观上要求对智慧城市项目实施分类运营和管理。项目分类运营管理的实质就是根据资源的可经营性，将不同属性的智慧城市项目分归于不同投融资体系，即以非经营性项目为主的政府投资管理体系和以经营性项目为主的社会资本投资管理体系。

2.3 智慧城市投融资平台建设重点举措

（1）启用多元化的融资手段。智慧城市建设的投资巨大，从长期发展角度来看，地方政府的财力与银行贷款可谓杯水车薪，支撑地方基础建设捉襟见肘。因此，探索与扩大地方政府投融资平台的投融资途径是解决投融资问题的当务之急。平台公司融资渠道具体包括：银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。在投融资方式的搭配模式上，可以按照资金的来源将投融资平台的融资分为内源融资和外源融资。内源融资主要来源于企业公积金、留存收益和折旧基金等；外源融资是平台企业吸收其他经济主体的闲置资金，使之转化为自己投资的过程。按是否需要通过金融中介机构为标准，融资方式分为直接融资和间接融资。其中可运用发行债权、融资券、中期票据以及信托计划、融资租赁、BOT、BT、存量转让、产业投资基金、资产证券化等多种方式实现融资，扩大融资规模。

（2）建立偿债准备金制度。偿债准备金制度在清偿地方政府投融资平台的债务与保障债权人利益方面的作用不可或缺。地方政府投融资平台在法律上的定位应是独立的公司法人，具备独立的行为能力和责任能力，可以对公司产生的一切债务承担独立责任。偿债准备金相当于地方政府每年对投融资平台的补贴，因为投融资平台承担的是公共建设，在很大程度上缓解了地方政府的财政压力，同时也因平台公司项目不可能按照市场定价，所以通过一定的财政补贴予以扶持。

（3）防控市场化运作风险。将地方政府投融资平台定位为独立的公司法人，根本原因即在于将平台公司的债务与地方政府隔离开了，实现“互不干涉、互不影响”的目的。投融资平台公司市场化运作的风险主要是融资风险和经营风险。将具有独立法律地位的平台公司市场化运作，其以平等的市场主体参加经济生活，承担因此而产生的市场风险是独立法律地位的必然要求。投融资平台专注于专业化的国有资产经营管理，通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，有利于投融资平台建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，完善其法人治理结构。

（4）发挥地方政府指导作用。在设立投融资平台的运作过程中，地方政府所扮演的角色应为“引导者”和“管理者”，对投融资的宏观方向、投融资项目的范围予以规定，引导投融资平台按照《公司法》规定的模式选择公司或企业的结构，保证投融资平台能够按照现代企业法人制度设立、运作；“引导”还体现在对广泛涉及区域发展的高新技术产业或其他公益项目，地方政府可以建议有余力的投融资平台开展相关项目，促进本区域产业结构的优化升级，挖掘区域经济发展潜力。“管理”首先要求对一直以来广泛存在的以地方政府的财政为投融资平台担保的现象，应予以杜绝和摒弃，让投融资平台能够在抛弃权力影响的环境下健康发展，使投融资平台成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体。同时，“管理”要求转变政府职能，不向平台直接派高管人员，不得以行政手段干预企业的实际运作，政府或国资委负责制定国有资产战略调整方案和国有资产监管，代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，在资本层面摆脱条条分割，真正实现行政权力与企业资本相分离。

3 结论

目前，我国的城市化建设正由传统基础设施建设转向“智慧城市”建设，其创建投融资平台的模式还处在研究探索阶段，投融资平台制度及管理的法律法规对智慧城市的建设发展有着重大的影响。因此，在智慧城市创建投融资平台过程中更加需要政府职能的进一步转变，在税收体制、融资结构、公司模式及治理结构、立法、司法、项目定位进行深入考虑，以此来保障智慧城市发展过程中各建设项目资金的良性投入与产出，最终促进智慧城市的全面发展。

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［2］魏加宁，等.地方政府投融资平台的风险及防范［R］.国务院发展研究中心调查研究报告，2010.

［3］肖东平.规范和完善地方政府投融资平台的建议［J］.经济天地，2010（23）.

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.086

F832.5

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1673-0194（2015）15-0154-02

2015-03-02