公务员养老保险制度的国际比较

■高　迪/文

公务员养老保险制度的国际比较

■高迪/文

2015年1月14日，国务院正式发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，方案指出，机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计算办法。目前，全国各地纷纷启动实施。而本文对国外公务员养老保险制度进行比较研究，以期能够为以后我国公务员养老保险制度实施、改革和发展提供参考。

一、国外公务员养老保险制度的主要类型

根据公务员养老保险制度与其他群体养老保险制度的形式比较来看，国外公务员养老保险制度可以分为两大类：独立型与融合型。独立型的公务员养老保险制度，即公务员养老保险制度与其他群体养老保险制度相互独立，并列运行，是两类完全不同的医疗保险制度，主要包括独立的非基金积累型公务员养老保险制度和独立的基金积累型公务员养老保险制度。前者主要包括中国、巴西、德国、希腊等国家和地区；后者主要包括韩国、印度、新加坡、中国台湾等国家和地区。融合型的公务员养老保险制度，即公务员养老保险制度与其他群体养老保险制度有交叉和重叠之处，也就是说至少有一部分制度是相同的或相近的，主要包括由国民养老金计划加特别的公务员职业养老金计划和国民养老金计划加一般的职业养老金计划两类。前者包括澳大利亚、加拿大、丹麦、日本、瑞士、美国等国家和地区；后者主要包括智利、波兰、匈牙利等公家和地区。

根据公务员养老保险制度形式与待遇水平相结合的情况来看，国外公务员养老保险制度可以分为四类。第一类是两者完全独立，但其待遇差异不大，即形式独立但实质相差无几，主要是芬兰和荷兰两国。第二类是两者形式上融合在一起，但公务员享受最高待遇，即形式融合但是实质有差异。这类国家最多，包括加拿大、爱尔兰、意大利、日本、瑞典、美国等，这些国家都建立了统一的国民养老保险制度，公务员还通过建立职业年金、补充养老保险制度、享受最高标准或额外的一次性补贴等方式，获得最高的退休待遇。第三类是两者部分融合，主要是指公务员和私营部门人员共同参加了国民基本养老保险制度，但公务员有额外的特别的补充养老保险制度，主要包括英国、澳大利亚等国家和地区。第四类是两者完全分离，公务员养老保险制度完全独立，而且享受较高的待遇。主要包括奥地利、比利时、德国、韩国、希腊等国家和地区。

总的来说，根据公务员与其他群体养老保险制度的综合比较，将公务员养老保险制度分为完全融合型、完全独立型、部分融合型三类，并选择新加坡、德国、英国三个代表性国家的公务员养老保险制度进行分析。

二、完全融合型的公务员养老保险制度——以新加坡为例

（一）中央公积金制度的筹集

新加坡的公务员参加公积金制度，中央公积金局进行统一管理，属于完全融合型的制度。新加坡中央公积金制度的筹资由雇主和雇员缴费组成。从公务员的缴费来看，不同年龄段雇员的公积金缴费率有一定的差距，50岁以下的雇员缴费率统一，50岁以上的雇员，随着年龄的递增，缴费率也有所下降。

（二）中央公积金制度的待遇提取

参加公积金计划的公务员领取公积金的条件是：年满55岁；或者35岁以上因病不能工作；或者经批准退休；或者永久离开新加坡。一般情况下，当公积金会员达到55岁时，在保留最低存款的基础上，可以提出普通账户和特别账户中的积累额。而且，公积金会员在留够最低存款后，还需要在保健储蓄账户中积累一定的余额才能提取公积金。公积金会员死亡后，其公积金余额可以支付给指定的受益人，如果生前没有指定受益人的，余额将被充公。由于不同雇员之间的收入不同，而且对公积金投资的选择不同，因而领取的待遇也有所差别。

（三）中央公积金制度的管理

新加坡中央公积金由中央公积金局实行全国统一管理，中央公积金局是人力资源部的一个职能部门，是一个半官方的独立机构，负责公积金的管理和保值增值，主要将公积金储蓄用于购买政府债权和股票，并进行其它投资，获取利息或收益。中央公积金局由若干董事组成董事会进行管理，董事的构成包括政府代表、雇主代表和有关专家。中央公积金局下设会员服务部、雇主服务部、人事部、行政部、计算机部和审计部等部门。

（四）新加坡公务员养老保险制度的特点

新加坡公务员养老保险制度体现出以下几个特点：一是制度的完全融合性，新加坡的公务员都加入中央公积金制度，进行缴费积累。二是管理的统一性，将公务员与其他群体的养老保险由中央公积金局进行统一管理。三是强调公务员的个人责任，主要由公务员个人向公积金账户进行缴费积累，并获得投资收益。四是注重效率与激励性。将公务员的个人缴费与养老金收益联系起来，可以调动公务员的缴费积极性。对公积金账户进行投资获取收益，也在一定程度上提高了制度的效率性。五是法制化，统一由《中央公积金法》来规定。

三、完全独立型的公务员养老保险制度——以德国为例

（一）公务员领取退休金的条件

公务员在达到退休年龄和规定的服务年限或丧失劳动能力时可以领取养老金，具体情况是：至少工作满5年；因病或者其他健康原因丧失工作能力；已经暂时退休或者视为长期退休。公务员的正常退休年龄为65岁，也可以在63岁时提前退休，或者因伤残在60岁时退休。如果公务员在达到法定退休年龄前退休，养老金将每年减少3.6%，最大的削减为10.8%，即最多提前三年退休。对一些严重伤残的公务员或在达到法定退休年龄前不能工作的公务员来说，退休年龄是63岁。如果公务员在达到60岁前伤残，60岁之前伤残时间的三分之二计入计算养老金的工作年限。

（二）公务员退休金的计算

公务员退休金取决于公务员的服务年限和计算养老金的报酬。服务年限包括在公务员岗位、专业或非专业的军人岗位和公共部门其他岗位的工作时间，以及接受培训的时间。退休金的计算以公务员最后一个月的工资和允许退休时的工龄为基础。工龄满10年的公务员，其退休金为最后一个月工资的35%；工龄满11年至25年的公务员，在此基础上每增加一年增发原工资的2%。服务年限达到26年及以上的公务员，每超过一年再增发原工资的1%。工龄不满一年的余数，以182天以上计算为一年。公务员每月的退休金数额最高不得超过最后一个月工资的75%。

（三）公务员养老保险制度的管理

德国公务员的养老由政府统筹管理，公务员的退休金支出全部纳入国家财政预算，通过税收进行融资。公务员养老的有关事宜主要由联邦内政部和财政部具体负责，其职责权限分别为：联邦内政部负责制定公务员退休的方针政策，并负责执行；财政部负责公务员退休金的筹资与待遇支付。另外，公务员所在机关的上级机关负责指定受领人，决定给付金额、计算年资。

（四）德国公务员养老保险制度的特点

德国公务员养老保险制度呈现出以下几个特点：一是实行完全独立的制度模式，突出了公务员的职业特点，强调公务员的特殊性。二是实行现收现付的筹资机制。通过国家财政进行年度预算安排进行筹资，当期筹资用于发放当期的养老金，不进行基金积累，无需担心保值增值的问题。三是公务员养老完全由国家负责。无论是从责任分担还是从管理服务来说，德国公务员养老保险制度体现了明显的国家保障特点。一方面，德国公务员养老的资金筹资完全由国家财政负担，通过税收进行融资，个人无需缴纳任何费用；另一方面，公务员养老事务的管理由政府部门负责，与其他群体的养老分开管理。

四、部分融合型的公务员养老保险制度——以英国为例

（一）国家基本养老保险制度

英国的国家基本养老保险制度面向包括公务员在内的全体国民。雇员在职期间，需要按规定缴纳保险费，2010-2011年，收入在5044英镑及以上的雇员或5075英镑以上的自雇人员，需要向国家基本养老保险缴费。缴费基数不是根据雇员所取得的工资收入，而是以周最低收入乘以52计算。缴费需要达到足够的“合格年限”，否则不能领取全额国家基本养老金。从2010年4月6日起，减少领取全额国家基本养老金的资格年限，从男性缴费44年、女性缴费39年，下降到男女均为30年。

在按要求缴纳保险费、达到法定退休年龄后就可以领取国家基本养老保险金。2010年4月5日前的退休年龄男性为65岁，女性为60岁，4月6日以后，直到2020年，男女退休年龄统一为65岁。并逐步延长国家养老金的退休年龄，从2024年4月6日至2046年4月5日期间，从65岁延长到68岁退休，从长期来看，可以减轻国家养老金的支付压力。如果在2010年4月6日前达到退休年龄，每周的基本养老金为24.41英镑至97.65英镑。正常情况下，国家基本养老金不能提前领取，但可以推迟领取，并获得增加的养老金。

（二）公务员职业养老保险制度

在1972年《公务员年金法》的基础上，英国公务员职业养老保险制度不断改革和完善，迄今为止，已经有五类主要的公务员职业养老保险制度，包括传统计划、优质计划、传统加值计划、伙伴养老金计划和Nuvos计划。公务员职业养老金一般实行现收现付制，覆盖面较广，截至2012年上半年，约有85%的公共部门雇员拥有某种形式的由雇主提供的养老金计划。

（三）英国公务员养老保险制度的特点

英国公务员养老保险制度的特点主要包括：一是制度的部分融合性。英国的公务员与普通国民一样，参加国家基本养老保险制度按规定进行缴费，体现了不同养老保险制度的融合性、不同群体之间的平等性；除去参加统一的国民基本养老保险制度外，国家还为公务员设立了不同类型的职业养老保险制度，体现了公务员的特殊性。二是制度的多层次性。英国的公务员养老保险制度主要包括了三个层次，即国家基本养老保险制度、公务员职业养老保险制度和个人自愿型的私人养老保险制度。三是适度的责任分担机制。英国的公务员养老保险制度的缴费由政府和个人共同承担，既强调了政府在公务员养老保险制度(尤其是职业养老保险制度)中的财政责任，又需要公务员进行一定的缴费。四是现收现付制，不进行基金积累。五是法制化，主要由《社会保障法》、《养老保险法》、《公务员退休年金法》等法律来进行规范。

总体来看，英国属于部分融合型、责任共担型、多层次的制度，从形式上看，英国的公务员养老保险制度较好地平衡了公平与效率的关系，但也存在一些不理想的方面，如缺乏足够的激励性。德国属于完全独立型、国家保障型、单一层次型、现收现付型、给付确定型的制度，从形式上看，公平性与效率性都不太理想，与其他群体相比，公务员养老保险制度无论在制度模式上还是待遇水平上都欠公平，而且完全由国家承担公务员的养老支出也欠公平。新加坡属于完全融合型、自我积累型、单一层次型、基金积累型、缴费确定型的制度，效率性相对较高，但公平性欠缺。

（作者单位：黑龙江大学）