空气生态补偿的路径推广研究

文|陈发明 杜清 潘敏 叶丽平 明琬俊

近年来，各地雾霾频发，如何治理大气污染成为各级政府亟待解决的问题。山东省在2014年2月26日颁布了《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》（以下简称《暂行办法》），实施1年多以来，取得的效果非常显著，给各地治理大气污染问题提供了新思路。目前，国内外学者对空气生态补偿的研究十分缺乏。

空气生态补偿机制内涵

在探讨空气生态补偿之前，我们首先应明确生态补偿的概念。然而，目前国内外学者对于生态补偿的定义没有一个统一的标准，众说纷纭。在国内学者给出的定义中较具代表性的学者如武汉大学杜群教授，她认为生态补偿是国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源开发利用主体进行收费或向环境资源保护主体提供利益补偿。

基于此，笔者认为，空气生态补偿机制可以定义如下：以改善和保护大气环境质量为目的，通过政府政策和市场等手段对大气的相关利益主体的行为及其利益关系进行协调的一系列制度或者措施。它包括大气环境的破坏者对其受害者的补偿和改善大气环境质量的主体得到的相应补偿。

空气生态补偿的理论依据

根据经济学的外部性理论，外部性分为外部正效应和外部负效应。另外，根据公共物品理论，公共物品具有非竞争性和非排他性，市场对于公共物品供给进行调节时常常出现“市场失灵”问题。空气对于人类来说是必需品，具有公共物品的特性，但是大气环境的破坏者没有因为破坏环境而受到惩罚，而改善空气质量的主体也没有得到补偿，出现空气环境领域的“外部性”问题。因此，需要政府的介入解决空气的“外部性”问题。

大气污染防治的最终成果体现在环境空气质量上，而建立空气生态补偿机制则可以将各地区环境空气质量改善或恶化的外部环境成本体现到其自身的经济社会发展成本中，能够较好地解决大气环境领域的“外部性”问题。

空气生态补偿现状

国外较早就开始尝试建立生态补偿机制，目前公认的生态补偿机制最早源于1976年德国实施的Engriffs regulung政策。到目前为止，国外在实践中建立了较为完善的生态补偿机制，形成了“政府直接补偿、建立生态补偿基金、征收生态补偿税”的生态补偿模式。但是国外并未建立明确的空气质量生态补偿机制，而是将其并入整个的生态补偿模式中。

而对于国内来说，近些年来，我国陆续在流域、自然保护区、森林等方面建立并实施了生态补偿制度。但是目前仅有山东省在2014年颁布了《暂行办法》，开始尝试建立空气生态补偿机制。因此，考虑到国内外建立空气生态补偿的现状及结合我国的实际，笔者将重点分析山东省建立空气生态补偿的具体办法，借鉴其经验并发现其存在的问题，最后提出对策将其更好的推广至全国。

可供借鉴方面据调查显示，2014年初全国空气质量“十差”山东占了三个，且大范围雾霾天气笼罩山东。通过实施空气质量生态补偿机制，建立了奖惩机制，倒逼各市积极改善空气质量，各市空气质量普遍大幅度提高。其中，聊城市仅用一年多的时间，从保持13年的空气质量倒数第一，跃居到中等水平的空气质量。显然，空气质量的改善幅度非常大。

从以上实施前后的效果对比，我们可以很清楚的看到，山东省空气质量生态补偿机制中有较多可供借鉴方面。

建立了资金奖惩机制。设立了专项“环境空气质量生态补偿资金”，并建立了资金奖惩机制，每季度根据考核结果下达补偿资金额度，视考核结果而定有奖有罚，能借此倒逼各市积极改善空气质量。

考核计算公式较明确。山东省《暂行办法》第8条规定了各市考核并计算补偿资金的公式，在考核因子的设置上，把目前影响空气质量的四项因子全部纳入，且指标考核权重设置符合山东省实际。尽管公式非常复杂，涉及到各种指标的变化计算和权重及各种系数等，但是公式操作性很强，计算方式非常清晰，能够对空气质量改善或恶化情况进行明确量化的考核。

信息公开较好。考核采用的自动监测数据每月通过市环保局官方网站发布，数据和计算方式公开透明，并且各市每季度上缴或市级下拨的资金额度公开透明。考核结果公开并进行排名，形成了各市相互进行竞争，能够更好地促进各市积极提高空气质量。

这个月，沙莉的奖金比我高出了许多。虽然我有些不服，但也无可奈何，况且部门主管刚被调去分部任职，经理正在物色业务部的新主管，从销售业绩来看，我与沙莉都在人选范围之内，我告诫自己一定不能因小失大，毕竟我的目标是主管这个位子。

结合实际设置调整系数，更加公平。根据自然条件对大气污染物的稀释扩散条件，将全省17个市分为两类进行考核，即设置了稀释扩散调整系数，在一定程度上消除了外在因素对生态补偿考核带来的影响，增加了公平性。

我国空气生态补偿机制存在的问题

尽管山东省建立的空气质量生态补偿机制有不少值得借鉴的方面，但是从我国目前的现状及山东省的经验来分析，我国目前空气质量生态补偿机制仍存在不少问题，主要表现在：

考核内容不全面。山东省空气质量生态补偿机制对各市的季度考核只单独考核其空气质量改善情况，而缺少对其他相关重要工作的考核，如信息公开工作、宣传教育工作等，单方面注重考核结果。从《暂行办法》中我们可以看到，山东省只考核其空气质量改善情况。

奖惩措施单一。从《暂行办法》中可知，对各市的考核结果的奖惩主要是生态补偿资金的奖惩，而获得的补偿资金统筹用于行政区域内改善大气环境质量的项目，这在一定程度上会倒逼各市积极提高空气质量，并且也有利于各市形成相互评比和竞争的形势。但是，对于政府公务员个人来说，这一奖惩措施并没有直接涉及到其年度绩效考核。

没有考虑生态存量，对某些地区不公平。根据《环境空气质量标准》（GB3095—2012)，环境空气功能区分为两类，即一类区和二类区。一类区生态存量大即一直空气质量好，其良好的空气提高了全省或者全国的空气质量，并且也牺牲了一定的发展机会，但是在空气生态补偿中没有对其进行补偿或者予以侧重。

生态补偿资金巨大，来源单一，存在潜在危机。从《暂行办法》中可以看出，生态补偿资金实行省、市分级筹集，是地方财政。并且其支付方式是省市上下级财政资金转移支付为主，横向转移支付方式缺乏。而资金实行每季度计算清缴，从清算结果来看，生态补偿资金巨大对地方财政来说是不小的压力。横向转移支付方式的缺乏也限制了生态补偿机制的进一步发展。

没有考虑未来发展情况。目前空气生态补偿没有考虑到，随着未来的发展，政府治理空气污染将促使环境空气质量不断改善，而与此同时，空气的生态补偿功能也将逐渐削弱。跟此相对应的奖惩标准也应该降低，即资金补偿系数应该逐渐递减。从山东省《暂行办法》可以看到，其资金补偿系数是一个固定值，为20万元/(微克/立方米)，所以说不尽合理。

空气生态补偿机制路径推广

考核方法和内容上包括空气质量改善情况、信息公开工作和宣传教育工作三方面的考核

空气质量改善情况考核。各省市结合本省的空气污染具体情况，在相应的权重设置和资金补偿系数等方面跟山东省有所区别，并且另外设置了生态存量系数和生态补偿资金递减系数。结合我国大多数省份空气污染状况，各省应对PM2.5、PM10、SO2、NO2这四类污染物季度平均浓度同比变化情况进行考核，P、M、S、N分别表示这四类污染物的季度平均浓度，I1、I2、I3、I4分别表示这四类污染物的考核权重，各省市结合本省具体情况确定。

考核计算公式：某一地区的考核得分K=【（Pt-1-Pt）×I1+（Mt-1-Mt）×I2+（St-1-St）×I3+（Nt-1-Nt）×I4】×C×T.（其中，t-1表示考核区县上年同季度污染物平均浓度；B为生态补偿资金系数，各省市结合本省空气污染情况及财政状况确定，参考值为25万元/(微克/立方米)；B′生态补偿资金递减系数，当T＜2017年时，T=1，而2017年≤T≤2020年，T=0.8；C为生态存量系数，一类区为1.2，其他为1；T为稀释扩散调整系数）因此，某地区补偿资金额度=考核得分×生态补偿资金系数×生态补偿资金递减系数=K×B×B′。

信息公开考核。为确保空气质量生态补偿量化考核的全面性和可靠性，保证空气生态补偿工作的公平公开公正，故有必要将空气质量生态补偿“信息公开工作”进行量化考核。信息公开量化考核总分I设置为3分，根据每项指标的权重计算出每项指标的具体子分数，在进行量化考核时相应的公开指标公开程度不合格或使用虚假的数据进行公开的则该项指标的子分数归零，全部指标合格即满分3分，加总合格指标子分数即为信息公开工作量化考核总分数。而这些具体的指标由各省市环保厅（局）根据环保工作绩效考核的内容并结合空气生态补偿来制定。

宣传教育工作考核。为巩固空气质量生态补偿机制实行的基础，评价机制运行主体是否及时全面的开展宣传教育活动成为空气质量生态补偿机制量化考核的一个不可忽视的部分。宣传教育工作量化考核总分E设置为2分，根据每项指标的权重计算出每项指标的具体子分数，在进行量化考核时相应的宣传教育指标不达标的，则该项指标的子分数归零，全部指标合格即满分2分，加总合格指标子分数即为宣传教育工作量化考核总分数E。同样，这些具体的指标由各省市环保厅（局）根据环保工作绩效考核的内容并结合空气生态补偿来制定。

最后，总体考核得分考核方法为将空气质量改善情况考核分数K、信息公开工作考核分数I、宣传教育工作考核分数E加总，根据所得总分R对环保部门的工作绩效进行考核评估，并采取相应的奖惩措施。

考核奖惩机制上包括生态补偿资金奖惩机制和考核得分奖惩机制

生态补偿资金奖惩机制是指根据上述相关计算公式计算出每一个地区的考核得分，并基于此计算出生态补偿资金额度以进行奖惩。若某地区补偿资金额度计算结果为负表示有关地区应向上级交纳的资金，如果为正则表示各地区获得的补偿资金，补偿资金统筹用于行政区域内改善大气环境质量的项目。

而考核得分奖惩机制则包括“一票否决制”和“改善加分制”两项。“一票否决制”是指在“空气质量改善情况考核”项中，如果某地区考核得分K为负数，则表明该地区治理大气污染相关工作没有做好。对此，不仅在生态补偿资金上有上述中的惩罚措施，而且实行一票否决制。具体来看就是，K为负数的话，则对地区政府部门年终绩效考核中关于大气污染治理相关工作考核得分全部得分为零。

另外，“改善加分制”是指在上述具体考核方法中的总得分R（R=K+I+E），由一票否决制可知，否决完K为负数的地区之后，其他地区总得分一定是大于等于零的。总得分为大于等于零表明该地区做好了治理大气污染的工作，因此制定了改善加分制这一奖励措施。改善加分制具体是指将总得分R加入地区政府部门年终绩效考核结果中去，以不超过相关大气污染治理工作考核总分为上限，具体方法由省市环保厅（局）会同省市公务员人事主管部门制定，并报省市人民政府批准，国务院备案。

积极采取措施应对生态补偿金潜在压力

改进和调整现有的财政与金融措施。制定新的财政收入分配措施，将空气生态补偿资金列入本级地方财政预算，并作为一项重要内容，统筹安排，逐年增长。另一方面，利用税收政策促进可持续发展的实施。按照税费改革总体部署，积极稳妥地推进生态环境保护方面的税费改革，逐步完善税制，进一步增强税收对节约资源和保护环境的宏观调控功能。

扩大空气生态补偿的主体范围

现行的空气生态补偿补偿主体仅是省和各市政府，可将政府主体扩大至中央政府。例如，如果某省全省环境空气质量考核得分计算结果为负，则表示其空气恶化，不仅该省各地区应向该省政府缴纳一定的生态补偿金罚款，而且还应按一定比例向中央财政上缴，作为中央政府对该省空气污染恶化的一种惩罚，而这笔罚款将用于中央政府对空气质量改善的省份的一种奖励。而另一方面，还应将企业和个人等微观主体纳入空气生态补偿的主体范围。例如，各省市政府可将排污费的征收标准提高，并且扩大其征收范围，而对于排放大户的个人也需将其纳入征收范围。与此同时，企业和个人采用了节能环保技术间接有利于空气质量的提升，政府应对其进行补偿。