财政资金监督制衡的国际借鉴与启示

■中国人民银行宜春市中心支行课题组

一、财政资金监督制衡模式的国际实践

（一）立法型国家财政资金监督实践——以美国为例

立法型国家的财政资金监督是国家立法机关对国家公共权力施行的监督，议会作为其监督主体，通过制定预算法案、拨款法案等法律形式,管理国家总预算及收支活动。实行立法型监督制度的国家主要有美国、加拿大、澳大利亚等，尤以美国的财政资金监督管理具有比较详细的法律依据和规范成型的程序。

美国财政资金监督的主要特点：一是形成了分工明确、相互独立的财政监督体系。国会行使预算监督权，审查政府预算安排的合法性；审计部门对公共资金使用效益进行事后监督检查；财政部门的监督围绕公共资金管理活动展开。二是财政资金监督法制化和制度化。美国法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行，预算一经国会通过和总统签署就具有法律效力，必须不折不扣地执行。三是重视对预算编制的监督管理。从美国财政监督的实践来看，加强预算编制的科学性是对公共支出进行有效监督的关键牲环节。四是强调对用款部门的管理。美国财政的事中监督，主要是加强对用款部门支出过程的管理和监督。切实可行的方法是向各部门派驻财政总监，并且赋予财政总监一定的权力和责任。

（二）司法型国家财政资金监督实践——以法国为例

在司法型国家财政监督体制下，议会仅对国家财政实行宏观监督，而具有司法性质的审计机关在财政监督上具有较大职权。法国是司法型财政资金监督模式的典型，已经形成了包括议会的宏观监督、财政部门的日常监督、审计法院的事后监督等完备的财政监督体系。

法国财政资金监督的主要特点：一是财政监督机构都具有相对独立性。无论公共会计为哪个部门、单位或地区服务，都由财政部公共会计司垂直管理；国家监察署由财政部设立，并直接对财政部长负责；审计法院既独立于议会，又独立于政府，属于司法范畴，议会和政府都不能干预其工作。二是侧重对支出环节的监控。法国始终把对财政支出的监督摆在各项监察活动的首位，通过财政监察专员审核制、公共会计具体监督和财政监察总署专项检查三个层面实施。三是审计监督与财政监督分工明确。审计主要目的是检查管理水平和资金使用效率，往往在事后进行；财政监督是围绕财政收支管理展开，一般在事前、事中进行，二者极少出现交叉重复。四是对违法违规者处罚严厉。财政监察专员严重失职的，由审计法院追究刑事责任；公共会计若涉及挪用公款，就要被撤销会计资格，严重的要被判刑；财政支出决策人在决策中若有违反财政法规行为或其他问题，由审计法院通过检察长向财政预算纪律法院提起诉讼。

（三）行政型国家财政资金监督实践——以瑞典为例

行政型财政监督是指国家行政机关依据国家法律规章对其内部的行为以及使用财政资金的部门单位的资金运转进行监督，其监督主体主要是政府及所属部门。实行该模式的主要有瑞典、瑞士、东欧等国,其中，以瑞典的行政监督较为典型。

瑞典财政资金监督的主要特点：一是注重财政资金运行全过程的监督。瑞典财政部将监督职能融入财政资金运行的全过程中，具体包括事前监督、事中监控和事后监督。二是注重公共支出的绩效考核。在对公共支出项目进行绩效评价的同时，近年来瑞典政府加强了对公共部门的绩效考核。三是注重社会公众的监督。瑞典十分重视预算的透明性，从预算编制开始一直到执行，都在议会社会公众的监督下进行。

（四）独立型国家财政资金监督实践——以日本为例

独立型国家财政资金监督是指具有一定独立性的机构依据法律规定对相关部门的财政行为进行监督，这种监督体制下，财政监督主体在机构设置上既不属于立法部门，也不属于司法部门和行政部门，具有最高独立性，其中的典型代表是日本。

日本财政监督管理主要特点：一是依法管理。国会、审计部门和财政部门对财政支出管理的职资、权限及程序均以法律为依据。二是全面管理。预算要求全面列示所有财政支出，不允许有任何不列入预算的政府支出。而各项支出要求详细列示，建设性支出则要求列示到具体项目上。另外，审计部门和财政部门的监督管理也是全面的，不仅在支出前要向财政部门提交具体的支出计划，而且支出后也要及时地向财政部门和审计部门提交支出报告。三是经常性管理。日本财政支出监督管理不是临时性的或运动式的，而是依法从事的经常性工作。会计检查院以对中央财政支出（包括收入）的审计为己任，长期从事财政支出的审计监督工作。

二、财政资金监督制衡的一般国际经验

（一）依靠完备的法律制度，确保财政监督的权威性

各国普遍重视法律制度建设，通常以法律的形式对财政监督的主体、职责、权限予以明确规定，以保障财政监督活动权威性，主要体现在以下三方面:一是财政监督法制体系健全，立法层次高。各国大都通过议会立法的形式来调整财政监督职能，部分国家还在宪法中对财政监督制度予以规定，并制定了财政监督基本法和一系列的财政监督法律法规，诸如《国库法》、《预算法》、《财政监督法》等,使财政监督有法可依。二是财政监督法规与经济法规配套，可操作性强。大多数国家拥有较为完备和富有操作性的财政监督法律体系，有些国家还制定了诸如《国有资产管理法》、《计划法》、《社会保障法》等专门的财经法规与财政法规相配套。三是财政监督法规补充修订，法律时效性强。各国十分注意结合社会发展现状及时修订现有法律制度，制定急需法律，从而不断完善财政监督法制。如美国国会先后通过《监察官法》、《财政主官法》和《单项否决权法》等，赋予监察官以独立监督的权力。

（二）设立专业的机构部门，实现财政监督的独立性

监督主体相对于被监督对象是否独立，是监督活动能否顺利、有效进行的关键之一。国际上财政监督的独立性均遵循以下两个基本原则。一是财政监督机构独立于财政部门及其他资金使用单位。如美国财政总监由总统直接任命，负责监管宏观财税政策及财税官员的重大问题，并对总统和国会负责，行使财政监管权。同时，在各个政府部门中还设立有受财政总监管理的审计师。二是地方财政监督机构应该独立于地方政府。在法国，地方审计法庭完全独立于政府和议会之外。地方法庭的庭长由法国审计法院提名并由共和国总统任命，但法国审计法院和地方审计法庭之间并没有隶属关系，地方审计法庭可以不受法国审计法院的干扰而独立行事。法国审计法院仅仅对地方审计法庭进行业务上的指导和区域性的协调。

（三）构建高效的制衡机制，形成财政监督的有序性

一个可靠并且有效的财政监督体系是系统化的制度设计，是靠财政监督权力的制衡来实现的。纵观各国财政监督体系，基本都建立了由立法部门、审计部门、政府部门和社会公众组成的多层次立体化的监督网络，且各监督主体之间分工明确、相互协调。

例如在法国，议会对政府预决算进行监督，财政部门对财政收支进行监督，财政监察专员对部门和大区进行监督，公共会计对公共支出拨付进行监督，财政监察总署对国有企业进行监督，税收部门对纳税人进行监督，审计法院对政府预决算、公共会计、公共支出决策人、国有企业财务活动进行高层次的事后监督，都体现了财政监督权力之间的相互制衡。再如在美国，社会中无处不有相互制衡机制，联邦财政预算的制定和实施也不例外。对财政监督权力进行合理配置并实现相互制衡，可以有效地防范、控制政府预算执行过程中的制度风险。

三、我国财政资金监督存在的主要问题

（一）系统性法制建设相对滞后

新《预算法》于2015年开始实施，标志着我国财政监督法制水平的进一步提升，但我国缺乏一个系统、全面的财政监督法律体系的现状并没有根本改变。法制依据散见于《预算法》、《审计法》、《会计法》、《行政处罚法》等法律中，没有专门的法律法规对各财政监督主体的财政监督职能和权限进行规范，各法律之间也没有科学的协调和分工。在起草制定各单项法律法规时，各相关部门不可能考虑也难以完整地考虑整个国家财政监督法律体系的科学性与实用性，可能从部门自身的利益和需求出发，强调本部门的利益和权力，将部门权力合法化，造成财政监督职能的重复和交叉；有的部门也可能出现滥用行政规章权、法律解释权，使法律法规之间衔接不畅甚至相抵触。

（二）缺乏有效的监督权力制衡

我国财政监督属于行政型监督。在这种监督模式下，最大的缺陷在于监督主体隶属于被监督主体，必然会影响到监督的独立性，极大地影响了财政监督的深度、广度和效果。从当前各监督主体在财政监督工作中的地位和作用看，除了立法机构实施的人大财政监督，以及地位不高的社会监督外，其他监督主体都属于政府部门的监督，这些监督主体在财政监督中实际上处于一种平行或准平行的结构。比如，财政部门和审计部门实施财政监督的重要职责之一都是对本级部门（单位）的预算执行情况进行监督，而且两者在监督的范围、内容和实施的方式等方面均具有较大的同一性。因此在实践中，各监督主体会从自身需求出发，分别根据相关的法律法规对财政监督客体进行监督，由于监督客体可能是同一对象目标，所以就会造成重复监督和交叉监督，容易造成执法单位职能混淆，增加监督成本，影响监督的有效性。

（三）国库事中监督职能尚需完善

从我国现有的监督格局看,人大对预算的监督主要表现为事前监督,而这种事前监督对预算编制质量的依附性较强，在实践中难以达到理想效果。审计对预算的监督表现为事后监督,且地方审计部门是政府财政拨款的对象,独立性差,难以对预算执行实行有效的监督。从事中监督角度看，虽然《国家金库条例》明确赋予人民银行实施国库监督的权力，但我国国库的定位依然停留在经理财政资金的收支业务上，国库监督职能和服务职能强调得较少。在实际工作中，国库对财政的监督作用发挥不充分，缺乏对预算单位运用财政资金的监督。这就造成了财政资金管理混乱、超预算、预算外资金游离于国库管理等现象的产生，一方面使财政赤字的潜在压力增大，另一方面也使财政很难掌握实际的财政资金运用状况，造成财政政策制定执行出现偏差。

四、完善我国财政资金监督制衡的建议

（一）加强财政监督法制建设，树立财政监督法治权威

一要健全财政监督法律体系。当前，应积极借鉴国际经验并结合我国具体国情，从强化财政监管、规范财政监管行为的原则出发，尽快制定并颁布 《中华人民共和国财政监管法》、《中华人民共和国财政监管实施条例》，将财政监督主体各自的地位、职责、范围以及监督的具体程序等，以法律的形式加以明确，理清财政监督的责任与边界，明确专职监督机构、财政业务机构在各个环节应承担的监督职责和任务，形成分工明确、各有侧重、环环相扣的监督体系，将我国的财政监督纳入法制化轨道。二要落实财政监督法规立法精神。下位法在修订过程中应服从上位法规定，避免强调本部门利益和权力、将部门权力合法化，使法律与实施条例衔接配套，是财政监督法规立法修法的基本原则要求，包括当前正处于征求意见阶段的 《预算法实施条例》的制定，都应坚持下位法服从于上位法，坚持人民银行经理国库主体地位不动摇。

（二）坚持人民银行经理国库，强化财政监督制衡机制

一要充分发挥人民银行国库事中监督作用。30年实践证明，人民银行经理国库体制是一种符合我国实际、科学有效的制度安排，核心要素就是实现了财政管理上的职责分离与权力制衡。人民银行国库履行了在预算收支执行过程中的事中监督职能，通过“政府的会计”和“政府的出纳”角色之间的权力制衡，避免了预算执行权力最大程度地集中于财政部门一身，是对人大监督偏于事前、审计监督侧重事后一种不可替代的补充。基于此，人民银行国库事中监督职能在法律地位上应进一步明确，在监督效能上应进一步提升。二要实行“国库单一账户”制度。国库单一账户的基本涵义是，在人民银行开立真正意义上的国库单一账户，政府全部收入上缴国库，全部支出从国库拨付，实现“国库收支一本账”，逐步取代“国库单一账户体系”。实行国库单一账户有利于政府预算资金集中核算管理、提高预算资金运行效率，而且为将财政监督职能融入财政资金运行全过程提供了可能，同时这也符合公共财政公开、透明的内在要求。

（三）深化财政管理制度改革，形成财政监督全面覆盖

一要继续深化国库集中收付制度改革。我国实行国库集中收付制度以来，一定程度上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效率。但改革实践中也出现了一些偏差，主要表现为支出拨付程序上的“先支付、后清算”，不利于对财政资金进行全程监督。为此，要改进预算收入尤其是非税收入收缴流程，优化国库集中支付流程，真正实现政府全部收入缴入国库单一账户，全部支出通过国库单一账户直接拨付给最终收款人，把对财政资金的全程监督真正落到实处。二要继续深化财政专户管理制度。主要改革方向是，持续加强财政性资金监督，进一步明确有关各方在账户设立与管理中的职责权限，逐步取消财政部门在商业银行开立的各类财政专户，将所有财政性资金纳入国库单一账户管理；对确实需要保留的专户，应以法律形式予以明确，并将其开立在人民银行国库，以此确保对财政预算执行予以全面、有效的监督管理。

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