PPP模式在新型城镇化建设中的推广运用研究——以江西省为例

■ 刘旭辉，陈 熹

PPP（Public－Private Partnership，政府与社会资本合作）模式是指政府与社会资本为提高公共产品或服务的质量和供给效率而建立的全过程合作关系，具有利益共享、风险分担、公共利益最大化、保证社会投资者合理收益等特征。PPP模式以授予特许经营权为基础，通过引入市场竞争和激励约束机制，充分发挥了政府与社会资本双方的优势，是符合党的十八届三中全会改革精神的投融资模式，是充分发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用的有效举措。

目前，江西省正处于新型城镇化快速发展阶段，“建设资金从哪里来”和“存量债务怎么化解”是这个阶段避不开、绕不过的重大问题。在这种背景下，切实抓好PPP模式的推广运用成为推进江西省新型城镇化建设的客观需要和现实选择。

一、PPP模式在新型城镇化建设中具有良好的助推作用

新型城镇化建设是保持江西省经济持续增长的客观要求，也是实现与全国同步全面建成小康社会的必由之路。推进新型城镇化建设，其中的一个关键就是资金问题。在新型城镇化进程中，积极探索和推广运用PPP模式，有助于解决“建设资金缺口大”、“融资平台债务高”、“民间资本进入难”、“公共服务供给效率低”等问题。

1.有助于筹集新型城镇化建设所需资金

最近出台的 《江西省新型城镇化规划 (2014～2020年)》提出，到2020年，江西省常住人口城镇化率要从2013年的49%提高到60%左右，而2013年底全省常住人口达到4522.15万人。也就是说，在这个过程中，约有500万人要从农村转入城镇，成为常住人口。中国社科院发布的2013《城市蓝皮书》指出，仅解决社会保障和公共服务，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元。按照10.4万元/人的标准静态算账，江西省新型城镇化建设的资金需求高达5200亿元左右。如此巨额的资金需求，如果不借助外力，仅靠各级政府财政来支付，毫无疑问是力不从心的，建设速度、可持续性以及已有基础设施建设的运营、维护等方面都会面临挑战。PPP模式可以通过吸引社会资本介入来筹集建设所需资金，弥补城镇化建设的巨大资金缺口，在较短期限内完成单凭政府无法完成的项目建设。政府则可以把有限的财力从公共基础设施项目建设转移到社会保障等民生领域，实现资金的更优配置，更好地推动城镇化发展。

2.有助于调动社会资本投资新型城镇化建设的积极性

目前，江西省有大量的社会资本在寻找投资渠道。统计资料显示，2013年年末，省内金融机构本外币各项存款余额19582.7亿元，本外币各项贷款余额13111.7亿元，存贷差为6471亿元。但是，由于基础设施建设领域短期回报差、进入门槛高，这些巨额的社会资本不愿进入基础设施建设领域，投资意愿不强。PPP模式从某种意义上说也属于推进市场起决定性作用的机制改革。PPP模式既可以通过长期持有、特许经营方式，使社会资本获得公开公正公平的进入权限，拓宽社会资本的发展空间，也可以有效平衡短期和长期收益，让社会资本在基础设施建设中“有钱可赚、有利可图”且盈利相对稳定，提高社会资本投资基础设施建设的积极性。

3.有助于缓解地方政府债务压力

多年来，江西省地方政府主要通过成立融资平台等方式融资，进行基础性、公益性领域建设。这种方式尽管对改善民生和发展社会事业起到了积极作用，但也带来债务规模较高等弊端。省审计厅今年1月公布的全省政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全省各级政府负有偿还责任的债务达2426.45亿元；其中，超过80%投向了市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性领域。PPP模式适用于各种形态的项目建设，不管是已建成项目，还是改扩建项目和新建项目都可以运用PPP模式。这意味着PPP模式将大大有助于化解现有地方政府存量债务造成的压力和风险，减少新增地方政府债务的发生和形成。具体说来，对于已建成运营的项目，可以采取 TOT 实施方式(Transfer－Operate－Transfer，转让－经营－转让)将已建成的基础设施转让给社会资本，转让所得则可以用于化解原来债务，而社会资本运营较长时间，取得合理回报，运营期结束再交还给政府；对于改扩建项目和新建项目，可以采用BTO (Build－Transfer－Operate， 建设－转让－经营)、BOT (Build－Operate－Transfer， 建设－经营－转让)、BOO(Build－Own－Operate，建设－拥有－经营)等实施方式，有效避免新增政府债务的发生。

4.有助于提升公共产品和服务的整体水平和供给效率

从以往的实践来看，城镇公共设施项目，如果政府建设，再由政府运营，容易出现人员冗余、成本高企、效率较低等问题。PPP模式则可以最大限度地解决上述问题。PPP模式不仅仅是单纯的融资方式，更重要的是引入了社会资本的技术和管理经验。为了实现自身利益的最大化，社会资本会通过发挥自己的运营管理优势，短期内提高基础设施的供给效率，给客户提供更好的产品和服务，改善政府公共服务水平；同时，在满足公共服务标准的前提下，还会最大限度压缩成本，提高投入资金的使用效率。政府则可以由项目的实施方转变为监督者，将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升管理社会的综合水平。

二、推广运用PPP模式必须吃透拿准的关键问题

PPP项目的成功实施离不开政府对一些关键问题的准确把握。只有把这些关键问题吃透拿准，项目实施才能达到事半功倍的效果；否则，就会事与愿违。

1.模式适用性问题

PPP模式在基础公共服务领域的适用范围很广，但是并不是所有项目都适用PPP模式，对PPP项目的适用类型理解不清是国内很多PPP项目失败的重要原因。因此，采用PPP模式，首先得判断一个项目是否适宜。一是看项目的收益性。采用PPP模式的项目应该是能产生直接收益的公共基础设施项目，比如交通、自来水厂等。但是，对于一些国家已经取消收费的领域（比如二级公路建设），则不能启动PPP模式，因为这会导致收费重启，违背国家已经执行的政策。二是看项目的规模。PPP项目要有较大的规模，规模太小的（比如3～5千万的项目）则不宜采取PPP模式，因为前期准备时间较长，会导致成本较高。三是看项目的周期。采取PPP模式的项目应该是运营期较长的项目。运营期较短的项目如果采用PPP模式，不仅不能解决政府融资问题，还可能因前期准备时间长而增加一部分成本，这与采用PPP的初衷背道而驰。

2.合作伙伴选择问题

选择合适的社会资本是PPP模式的首要环节。在选择社会资本时，一方面，必须明确合作伙伴的基本条件，即作为合作伙伴的社会资本，首先应该拥有强大的资金实力，其次是具有较高的专业管理水平，最后还得确保参与公共设施投资的目的不是追求短期超额利润而是追求长期稳定回报；另一方面，必须坚持市场化原则，进行公开招投标。PPP项目不得由政府部门或管理机构指定合作伙伴，而应由经验丰富的专业人员组成专家团队，确定合理的定价，进行公开、公平、公正的招标评议，按照法定的程序确定中标者，充分体现竞争。

3.项目定价问题

国内外实践已经证明，缺乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，容易导致部分项目出现暴利或亏损。因此，政府对于每一个PPP项目都应该设定一个合理的收益上下限，实行动态调整的收费定价或政府补贴机制，价格高了就下调，价格低了就涨价或增加补贴，最终让社会资本盈利但不暴利，形成长期稳定的投资回报预期。也就是说，所有PPP项目都要保证政府公共服务部门、社会资本利益共享。一方面，必须确保PPP项目具有一个相当于社会平均利润率的最低收益水平，让投资者“有钱可赚、有利可图”且盈利相对稳定。对于无法实现预期盈利的，则需要通过政府贴息、建立补偿基金、税收减免等方式使社会资本获得合理投资回报，对社会资本产生足够的吸引力。另一方面，也要避免政府完全兜底市场风险、社会资本获得无风险高额回报的现象，不能一味追求吸引资金而给予社会资本过多承诺。以前，很多BOT项目都是政府向社会资本承诺固定收益，社会资本基本不承担风险，结果，政府兜底了运营风险，遭受巨大损失，而企业获得了无风险高额回报。

4.财政风险防范问题

PPP模式虽然把技术风险、建造风险、运营风险等项目风险有效分担给更有能力承担的社会资本合作方，但这并不代表政府就完全避免了财政风险。实际上，PPP模式并没有从根本上减少债务，只是将政府一次性财政支出转化为长期的财政支出。如果PPP项目规模过大，超出了地方政府的自身财力及项目现金流量，则可能给政府造成更为严重的潜在财政风险。2011年葡萄牙财政危机的诱因，就是其政府在国际金融危机爆发后滥用PPP模式。所以，政府部门要有财政风险防范意识。采用PPP模式时要量力而行，结合财力状况作出预算硬约束，提高政府债务的透明度，以防止项目风险最终转变为财政风险；同时，提高财政的规划性和可持续性，加快从以往单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和资产负债管理转变。

三、对江西省推广运用PPP模式的建议

做好PPP模式的推广运用工作，既要抓机构建设，又要抓人才队伍建设和项目库建设；既要抓制度建设，又要抓环境建设。鉴于此，结合江西省的实际，特提出以下建议：

1.抓紧成立省级PPP工作机构

发达国家的经验表明，专门的PPP工作机构可以有效规范政府行为，减少多头管理，提高PPP项目的透明度，提升PPP项目运行效率。建议由省财政厅牵头，联合发改、住建、交通等多个部门设立PPP工作机构，专门负责PPP项目的制度建设、项目储备、招投标管理、合同管理、融资支持、项目监管、争议协调等管理协调工作。

2.加快人才队伍培育

PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业知识，需要一批精通PPP业务尤其是具有实际操作能力的复合型人才队伍。一是要尽快对全省各级财政部门的相关工作人员开展专题培训，重点学习PPP的基本内涵、适用领域、运作模式与管理要点，以及国内外开展PPP的经验教训。二是加大相关专业人才的引进力度，引进一批既有理论基础又有实践经验的专家型人才。

3.加强项目库建设

一是做好PPP项目规划。在借鉴国内外经验做法的基础上，结合江西省经济社会发展实际和有关行业发展状况，做好全省PPP推广运用总体规划。二是建立省级PPP备选项目库。组织各设区市、县（市、区）根据自己的经济总量和财政收入总量适当推荐上报一批符合PPP模式要求的项目（包括已经建成但拟转PPP模式的项目、需要改造和扩建的项目或者新建的项目），经科学筛选后纳入省级PPP备选项目库。三是组织开展一批省试点项目。在供需矛盾突出、群众广泛关注的城市基础设施和重大民生等领域筛选项目先行先试，在此基础上争取将一批精品项目列入国家试点。

4.健全项目监管制度

PPP项目长达数十年的合同期以及复杂的管理过程，对政府的管理能力有较高的要求。这就需要政府建立健全强有力的监督管理制度。一是建立全周期项目监督机制。在准入期加强对项目适用性、竞争程序的监督，在建设期加强对资金使用的监督，在运营期加强对服务质量的监督。二是构建PPP项目绩效评价体系。构建包括政府绩效评估、专家与公众评价、审计部门评估“三位一体”的体系，对项目运作、资金使用和服务质量等进行综合考核评价，确保项目建设达到预期目标。三是提高公众参与度。让更多的公众参与对PPP项目的监督，特别是要充分发挥媒体的监督作用。

5.营造良好运作环境

一是构建有利于鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设的制度环境。对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，明确PPP项目操作规则（包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、会计核算、绩效评价和争议解决等）。二是改革现行年度财政预算。建立与PPP项目配套的中长期财政预算安排，并将PPP项目中涉及政府支出责任的部分予以明确列示，以确保项目款项能够得到及时支付。三是改善PPP项目的融资环境。鼓励金融机构向PPP项目提供资金支持，积极引导银行等机构认可收费权质押、项目融资等PPP项目独有的融资方式。

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