13个综改试验区2015年度三大改革计划跟踪分析

○蔡永青 王永生 郭冬艳 钟骁勇

（中国国土资源经济研究院 北京 101149）

2015年是全面深化改革关键之年，也是各个综改试验区落实综改任务的攻坚之年。围绕党中央提出的“四个全面”治国理政总纲领，13个综改试验区在2015年改革计划中对土地制度改革、自然资源管理制度改革和行政审批制度改革三项重点任务积极谋划新举措，力争新突破。

一、土地制度改革

1、深化节约集约用地

沈阳经济区、长株潭城市群、温州市、山西省从低效用地再开发和盘活存量建设用地两方面入手节约集约利用土地。

在低效用地再开发方面，沈阳经济区完善城镇低效用地再开发机制；长株潭城市群建立以土地利用效益为导向的土地管理制度，清理、盘活低效建设用地，提高土地投入强度和产出水平；温州市抓好转而未供、供而未用土地清理，实施城镇低效用地再开发2.1万亩、完成9000亩；争取建设用海指标1万亩。

在盘活存量建设用地方面，温州市开展农村土地综合整治“三统一”改革，推进盘活存量建设用地改革，开展调整土地使用税政策促进土地集约节约利用工作。山西省深入探索积极推进城乡建设用地增减挂钩、露天采矿临时用地、工矿废弃地复垦利用等工作。

2、构建城乡统一的建设用地市场

重庆市、成都市、深圳市以及黑龙江省“两大平原”从农村集体建设用地入市、完善农村金融服务体系和建立土地储备增值收益机制三方面构建城乡统一的建设用地市场。

在农村集体建设用地入市方面，重庆完善地票交易制度，发挥地票对农村危旧房改造、高山生态扶贫搬迁和地质灾害搬迁安置的资金补充作用。黑龙江省“两大平原”探索农村集体经营性建设用地入市，逐步建立城乡统一建设用地市场。深圳市完善原农村集体经济组织经营性建设用地入市机制，深入推进原农村集体工业用地入市交易，试点解决安居型商品房、养老院、中小学、医院等民生领域用地问题。

在完善农村金融服务体系方面，重庆市健全农村产权抵押融资机制，探索土地收益保证贷款试点。成都市深入推进城乡要素自由流动，支持开发新型涉农金融产品，推动农村产权规范流转交易。

在建立土地整备增值收益分配机制方面，深圳市推动出台关于片区统筹土地整备利益共享的指导意见。

3、完善农村土地改革配套制度

成都市、厦门市、温州市、义乌市、上海浦东新区、沈阳经济特区、长株潭城市群从产权制度和户口登记制度两方面完善农村土地改革配套制度。

在完善产权制度，加快确权登记颁证工作方面，上海浦东新区全面完成村级集体经济组织产权制度改革，加强农村集体“三资”管理，有序推进镇级集体经济组织产权制度改革试点。成都市深入推进农村产权制度改革，全面推开农业生产设施所有权、土地经营权登记颁证，实施农村集体资产股份化改革，在所有乡镇建成农村产权管理服务中心。沈阳经济特区要求加快综合配套改革专项试验，深入推进农村产权制度改革，稳步开展农村集体土地及资产确权登记颁证工作。厦门市加快农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权等确权登记颁证。温州市加大农村资产确权赋权活权改革力度，积极推进“三权到人（户）、权跟人（户）走”，加强村股份经济合作社规范化建设，提升土地经营权流转水平，农户宅基地发证率达85%以上。义乌市农村宅基地使用权确权登记发证实现全覆盖。

在户口登记制度改革方面，长株潭城市群推进国家新型城镇化综合改革试点，建立农业转移人口市民化成本分担机制，实施一元化户口登记制度。

此外，在创新土地储备体制机制和推进“多规合一”方面深圳市和温州市也有所动作，深圳市推动出台《关于征地历史遗留问题处理和收地补偿的若干规定（试行）》，温州市完成城市总体规划、土地利用总体规划报批，推进“多规合一”。

二、自然资源管理制度改革

1、探索自然资源统一确权登记

《深圳市2015年改革计划》提出健全自然资源资产产权和用途管制制度。健全地籍调查和土地总登记工作机制，建立权属来源文件数据库和地籍调查数据库。以不动产统一登记为基础，整合不动产产籍管理和不动产登记职责。启动自然资源统一确权登记试点，探索建立统一确权登记制度体系。

2、开展体制改革试点

长株潭城市群计划开展国家公园体制改革试点，完善自然保护区、风景名胜区管理体制。山西省要求落实好深化煤炭管理体制改革的意见，促进煤炭工业可持续发展。《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市页岩气产业发展规划（2015—2020年）的通知》提出积极推动页岩气勘探、开发和利用等领域混合所有制改革，深化各类资本与中国石油、中国石化等央企合资合作，鼓励合资公司参与页岩气勘探开发、管网建设、综合利用和装备制造等产业链项目的投资和运营，充分发挥混合所有制优势，为页岩气产业发展增添活力。

3、健全自然资源管理制度

长株潭城市群拟建立领导干部自然资源资产离任审计等制度，建立生态补偿机制、联动执法机制，完善生态文明考核评价体系；健全自然资源资产产权制度和用途管制制度；建立资源有偿使用和生态补偿机制。山西省计划推进水资源有偿使用制度改革，研究初始水权分配制度和水权有偿转让，探索建立水权转换和交易制度，适时开展跨行业水权交易试点。深圳市落实自然资源监管责任，积极推进领导干部自然资源资产离任（任期）审计试点；同时实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，并加快推动土地和水资源节约集约使用立法和修法工作。

4、推进资源税改革

山西省提出完善煤炭资源税省市县三级共享格局，同时巩固涉煤清费成果，做好煤炭资源税从价计征改革工作。重庆市计划按照中央统一部署，有序推进“营改增”、消费税、资源税等税制改革，清理规范各类优惠政策。

5、发挥市场机制作用

黑龙江省“两大平原”提出了释放市场机制潜力的四项改革：一是探索开展水价改革；二是探索以市场机制推进碳排放交易制度改革；三是推进用能确权和指标交易；四是开展排污权有偿使用和交易。山西省一方面推动煤炭管理革命，推进煤炭资源市场化配置，对新设矿业权依法实行招拍挂，完善矿业权二级交易市场；另一方面启动水权制度、小型水利工程产权和农业水价综合改革，扩大农村集体产权制度改革试点范围，开展林权抵押贷款，积极争取开展国有林场改革试点工作。此外，厦门市提出加快资源型产品价格改革，合理调整水资源费征收标准；温州市计划2015年开展海域使用权市场化配置机制改革。

三、行政审批制度改革

1、改革审批程序

（1）全面清理行政审批事项，推行权力、责任、负面清单制度。山西、黑龙江两省全面梳理省政府部门的行政职权，大力清理现有职权，通过推行权力清单和责任清单制度，规范职责权限，优化权力运行流程。义乌市推进企业投资负面清单“瘦身”、政府部门责任清单“强身”，开创“政府权力事项集中进驻、网上服务集中提供、数据资源集中共享”新局面。温州市一方面建立健全“四张清单”动态调整机制，削减、清理、下放一批行政权力和审批事项，确保真放权、放实权；另一方面实行非行政许可审批事项清零，推广负面清单外企业投资项目不再审批，并在永嘉和高新区开展市县同权扁平化改革试点。长株潭城市群全面出台“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”三个清单，做到法无授权不可为，法定职责必须为，保障公民和法人法无禁止即可为。

（2）创新行政审批方式，提高效率。天津滨海新区实现审管分离，建立综合统一的行政审批机构，实施“一颗印章管审批”。长株潭城市群坚持“两集中、两到位”，严格落实“一门受理”、“一站办结”等制度，进一步优化审批流程、压缩审批时限，推行并联审批，提高政务服务中心运行效率。同时加快电子政务平台建设，采用手机客户端、自助服务终端等方式，建设全市统一的网上政务平台，推动审批服务事项网上办理。厦门市全面推进“多规合一”，坚持一张图纸管控到底、一个平台协同管理、一张表格受理审批、一套机制保障运行。

（3）建立健全信息公开机制。天津滨海新区不断健全企业及从业人员信用信息记录和披露制度，完善企业信用约束机制，实施企业年度报告公示、经营异常名录和严重违法企业名单曝光制度。

2、强化监管职能

（1）整合社会力量，加强协同监管。上海浦东新区推进公共信用信息服务平台建设，促进政府信息资源协同共享，积极鼓励社会力量参与监管。天津滨海新区探索建立市场主体信用评级标准，实施分类管理，同时建立集中统一的综合执法机构，整合执法力量。温州市按照“养事不养人”和“费随事转”的思路，深化政府职能向社会组织转移“第五张清单”改革，加大政府向社会力量购买服务力度。

（2）规范中介服务机构。山西省最大限度地减少政府对微观事务的管理，全面清理“红顶中介”现象，探索建立政府绩效第三方评估机制。黑龙江省加强对事业单位、协会组织、相关中介机构等实质性行政权力的清理和规范。长株潭城市群积极培育和规范中介机构，服务经济社会发展，优化部门职责体系，最大限度地整合分散在不同部门相同或相近的职责，努力解决政府职能缺位、越位和错位问题。

（3）建立健全事中事后监管制度。温州市注重放管结合，加强事中事后监管，不断拓展提升政务服务网功能，推进部门审批系统并网。义乌市建立健全事中事后监管制度，探索市场主体“四证合一”，实行建设工程“三测合一”。

[1]陈晓薇：2015年深圳将推七大领域44项改革6年来最多[N].深圳商报，2015-04-14.

[2]黄奇帆：在市四届人大三次会议上作政府工作报告（摘要）[N].重庆日报，2015-01-19.

[3]李晶：我省转型综改2015年行动计划出炉[N].山西晚报，2015-02-03.

[4]廖喜张：株洲市拟在5月初出台 市级权力清单和责任清单[N].株洲晚报，2015-02-05.

[5]盛秋平：2015年1月28日在义乌市第十四届人民代表大会第四次会议上的政府工作报告[N].义乌商报，2015-02-02.