俄罗斯的基础设施PPP模式现状与前景

Sharip ov F.F.，Rod i onov A.N.

（1.国立管理大学 莫斯科109542，CUVP 308；2.国立管理大学 莫斯科109542，CUVP 308）

一、研究成果

现代目前俄罗斯的基础设施：交通运输、工业、能源、制造业等，这些基础设施主要是在苏联时期建设的。毫无疑问，许多设施需要更新。但要成功推动面积17 098 246平方公里全国基础设施的发展就需要新的途径。公私合营的合作方式是通过国家机构或者地方政府来吸引私有企业来完成技术服务、扩张、重组、现代化，或者社会基础设施新方案的实施、建设以及在以分担、分散风险的基础上，通过有效的合同和一套完整的法律来确定能力和责任。

政府采购是指建设工程的国家订单。在这种情况下，政府承担所有创建基础设施工程的成本和风险。在苏联时期以及从苏联解体后直到现在，都一直沿用这种国家基础设施的发展形式。

根据最近的调查和研究，在俄罗斯使用以下最广泛的基础设施PPP模式：[1]长期租赁、特许权协议、资产管理、产量品分成协议。

在执行国家建设项目合同时，国家承担基础设施建设的一切费用和风险。这种国家基础设施的发展模式是从苏联时代直到今天是最常运用的。国家和市政需要的合同形式依据《俄联邦民法典》[1]第30章525-538条款的规定而确定。

吸引私营投资，首先是外资这个主题在1999年02月25日颁布的№39-ФЗ号《关于在俄罗斯联邦以资本投资的形式实施的投资活动》联邦法律[2]中获得了新的发展。在该项法律中明确了以下概念，诸如投资项目、外国投资者的权利、对资本投资形式中所实施的投资活动的政府调节。此外，2005年07月21日颁布了第№115-ФЗ号《有关特许经营协议》联邦法律[3]这种形式需要有一个特定的特许经营对象管理为前提。依据与国家间已经确定了支付额度及支付方式的特许经营权协议，在特许经营期内实施管理。如管理不善或者在特许期结束后，项目归还到国家名下所有。在这种相互关系中，提供特许经营权的国家最后仍然是所有者。

于2013年4月26日刚刚获得俄罗斯联邦国家杜马批准的《PPP（公私合营制）模式》法律草案介绍规定了国家和私营部门之间的相互关系的主要形式。相互关系表述及方式更接近在国外形成的PPP（公私合营制）模式。俄罗斯联邦有关PPP（公私合营制）模式的法律是基于《俄罗斯联邦宪法》、《俄罗斯联邦民法典》、《俄罗斯联邦预算法典》、《俄罗斯联邦城市建设法典》、《俄罗斯联邦土地法典》、《俄罗斯联邦税收法典》及其他系列联邦法律的规定。应该指出的是特许权的概念也包括在这一法案当中。

《PPP（公私合营制）模式》法律的通过可能是建立及确认吸引投资的统一标准立法框架的基础，同时确保他们投资的安全，并返还给投资者，并以此吸引补充资金投入到俄罗斯经济并用于基础设施建设。

二、俄罗斯现存的多种形式的PPP（公私合营制）模式商业协议

现分析的长期租赁是财产合同的形式。在签订合同时，国家（出租人）在约定的条件下，以收租金的形式将属于自己的财产移交给承租人（私人）临时占有和使用。根据租赁合同应规定出为所有者（国家）固定资产的升级和发展的责任。承租人利用所租赁财产进行经营活动所重新创建的财产综合体会成为他自己的财产。在合同的有效期内不变更所租赁财产的使用用途，并应在合同期结束后以原有的状态归还给国家。租赁合同可规定出对所租赁财产进行升级和改进工作。基础设施不可分割的改善工程应与出租人协商后进行，否则会产生此类改进成本无法返还的风险。通常签订市政财产合同时要添加所需的不可分割的改善工程清单，并附加成本依据。在主要资产改建后，可能需要通过单独的投资协议和服务合同来补充租赁合同。投资协议应规定，承租人必须投入财务资金的规则、额度，以及必须建立或升级的项目。在投资协议框架下新建及升级的项目在租赁合同有效期限结束前将成为运营商的财产，租赁合同然到期后转移为公有财产。恢复主要财产合同会规定如何维护所租赁财产。因此，会实施LDO方案（Lease-Develop-Operate，租赁-开发-运营）。所租赁财产可以成为承租方的全部财产，如果国家和私人投资者已经签订相应形式的租赁合同，根据该合同承租方在完成长期租赁后将成为租赁项目的所有者。租金只是PPP（公私合营制）模式众多形式及模式的一个组成部分。

（一）特许权协议

依据2005年07月21日颁布的第№115-ФЗ号《有关特许经营协议》联邦法律，一方（承租商）须自费创建和（或）重建本协议规定的不动产（以下简称：特许经营权协议项目）的，它的所有权属于或将属于另一方（让与人），使用（利用）特许经营权协议项目实施经营活动。出让人应当在此协议规定的期限内向承租商提供拥有并支配特许经营权协议项目的权力，以便实施协议中规定的经营活动。事实上，法律规定几种类型的特许经营合同-BTO（Build—Transfer—Operate）。但不久前，法律有了新的变化，可以着手实施另一种形式的PPP（公私合营制）模式-这是2012年04月25日颁布的“有关特许经营协议”法律变更条款规定的生命周期合同。新修订的法律规定了国家与投资者签订设计和施工以及基础设施在一个生命周期内维护全面协议的可能性。在将基础设施交付运营后，承租商可以直接从国家收到定期的运营费用。

（二）资产委托管理

依照《俄罗斯联邦民法典》第1012条款，一方（管理委托人）将财产移交给另一方（管理受托人）在一定时期内委托管理，而另一方应该为管理委托人或者他所指定的人士（受益人）的利益对其实施管理。管理受托人有权根据信托契约，为了受益人利益，针对所移交的财产实施任何法律和实际行为。[1]将财产委托管理不涉及将所有权转让给受托人委托管理。对财产管理单独行为的限制应该由合同规定。

（三）产品分成协议

从形式上看，依据产品分成协议工作的可能性出现在俄罗斯通过了的相关的联邦法律之后，即在1995年12月30日颁布了第N 225-ФЗ《产品分成协议》联邦法律之后。根据这项法律，俄罗斯联邦依照相应的合同，在固定期限付费的基础上向投资人提供在协议中规定的矿区找矿、勘探、开采矿产资源并执行相关工作的独家权利，而投资者应当自费开展上述工作，并独立承担风险。该协议确定了所有与利用矿藏有关的必要的条件，包括按照联邦法的规定在当事人之间产品分配的条件及程序。[4]与特许经营协议的根本区别在于生产产品的所属性。承租商拥有所有的产品，而国家的私营合伙人拥有的只是其中的一部分。很难在实践中执行用于规定税收、费用、关税及其他强制性付费替代物的用法律声明的特别法律制度，公平地按照本协议的条款分配生产的产品。

三、发展前景

对外贸易银行已经开发出了自己的BOLT（Build/建设、Own/支配，Lease/租赁和Transfer/转让）模式。[3]

（一）北部航线的发展

预计随着北部航线的基础设施的现代化建设，可能的运输量，到2020年将达到1亿吨，到2030年将达到1.5亿吨。在2013年，物流量应达到150万吨。[5]

（二）道路基础设施

从2010年至2015年，俄罗斯交通运输系统的发展拟定涉及联邦预算在这一领域的投资为32368.3亿卢布，其中包括俄罗斯联邦主体预算补贴-4400亿卢布，以及预算外资金来源-6921亿卢布。[6]

（三）铁路基础设施

贝阿干线及西伯利亚干线的现代化更新，到2018年，总投资将到达5620亿卢布。[7]建设莫斯科-喀山高速铁路。毫无疑问，这三项都需要利用PPP模式吸引外来投资。

四、问题及对策

为了成功实施该这些项目计划并通过新的立法，需要在俄罗斯联邦培训一批愿意为这个行业在的发展做出积极的贡献的干部人员，诸如官员和企业家等。在俄罗斯有以下教育机构开始从事PPP（公私合营制）模式领域的教育问题。

1.由俄罗斯联邦总统直属国民经济与国家行政学院（俄经济行政院）和PPP（公私合营制）模式发展中心于2011年共同创立的PPP（公私合营制）模式领域研究教育中心；2.由隶属俄联邦政府的外经银行和财经大学共同创立的“PPP（公私合营制）模式”教研室；3.由PPP（公私合营制）模式发展中心与高等院校于2011年共同创立的俄罗斯外交部莫斯科国际关系大学的经济政策和PPP（公私合营制）模式教研室；4.由联邦国家预算高等职业教育机构《圣彼得堡国立理工大学》与PPP（公私合营制）模式发展中心于2011年共同创立的PPP（公私合营制）模式领域西北研究与教育中心；5.高等经济学校（国家研究型大学-高等经济学校）（PPP（公私合营制）模式远程教学项目）。

在俄罗斯实施PPP（公私合营制）模式的必要性是毫无疑问的。所引用的对外贸易银行建立的PPP（公私合营制）模式的例子（BOLT）,同样还包括立法领域的逐步推进工作，以及在道路建设领域利用BTO（建造-运营-移交）模式的私人项目，这些都体现了国家吸引私营投资对分配预算资金进行补充的积极举措。今天正在周密研究的未来基础设施项目将成为崭新的平台，当最终通过《有关PPP（公私合营制）模式》的法律之后，将要推行有外资参与的最出色的PPP（公私合营制）模式。需要在联邦和地区一级进一步协商吸引外资的投资活动的标准化问题。

[1]俄罗斯联邦民法典.

[2]1999年02月25日颁布的的№39-ФЗ号《关于在俄罗斯联邦以资本投资的形式实施的投资活动》联邦法律.

[3] 《有关特许经营协议》联邦法律.第№115-ФЗ号，2005-07-21.

[4]1995年12月30日颁布了第N 225-ФЗ《产品分成协议》联邦法律.

[5] 俄罗斯经济发展部（电子版资源）：http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depRegulatingInfluence/doc20120622_015.

[6] 多尔吉赫 E.A.、库兹涅佐娃 H.V.的PPP（公私合营制）模式在俄罗斯的实际应用（电子版资源）：http://sibac.info/index.php/2009-07-01-10-21-16/4291-2012-10-19-19-03-21.