PPP模式在湖南应用和实践研究

李平

PPP模式在湖南应用和实践研究

李平

(湖南外贸职业学院)

当前财政部在全国多地力推PPP模式，湖南省已列为试点省份。本文通过对湖南省应用PPP模式情况的调查与分析，从法规制度建设、管理机构及机制建设、总量控制管理、人才培养等四个方面，对PPP模式在湖南的应用提出建议。

PPP模式湖南应用研究

一、PPP模式在湖南应用和实践现状

2003年前后在全国掀起了引入非政府投资的浪潮。湖南在这一轮投资浪潮中，也不甘落后,先后在城市公共交通、污水处理、公路、桥梁、市政设施、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，如BT、BOT、PPP模式。2014年7～8月笔者对湖南省应用PPP的情况进行了调查,并重点对长沙、株洲两个地区应用PPP模式的企业进行了调研。总体来看，湖南省对PPP模式中BOT模式的运用较早较多，虽然在实践应用中存在不少问题，但为改善湖南省的城市基础设施建设、公路建设、污水处理等作出了巨大贡献，对推动湖南省的经济建设取到了很大的作用。在调研中完全符合PPP模式本质特征，并体现公私合作、利润共享、风险共担的项目很少，大部分是类PPP模式项目，在应用与实践中还存在着诸多的问题，尚需要进一步完善和改进。从调研总体情况来看，目前湖南PPP模式的应用现状如下：

（一）PPP模式应用领域

在湖南PPP模式主要应用的领域有：废弃物处理、污水处理、生活垃圾处理、公路建设、医院建设、会展中心建设，城市道路建设等。本次重点调查的6个项目中，有3个属于公用事业领域，如医疗废弃物处理项目、污水处理项目、生活垃圾处理项目；有2个属于交通运输建设领域，如道路建设项目、城市轨道建设项目；有1个属于会展服务领域，如会展中心项目。

（二）PPP模式项目建设投资规模

从项目投资额来看，湖南省各PPP项目投资额大小不一。在重点调查的6个项目中最小的为1 691万元，最大的为57.8亿；从建设规模来看，各PPP项目规模差异较大。如废弃物处理项目，从每天几吨的医疗废物，到几十吨的生活垃圾，甚至到十几万吨的污水处理。交通基础设施建设有一两公里的道路建设项目，也有一二十公里的轨道交通建设项目，各项目占地面积从几十亩到几百亩不等。

（三）各PPP项目的投资范式

在湖南PPP模式应用的主要范式仍是BOT模式，在调研中比较符合PPP模式本质特性的是株洲市医疗废物集中处置项目。该项目国家财政资助863万元，占股权的51%，民营资本自筹资金828万元，占股权的49%。列入PPP模式试点的项目有长沙磁浮工程项目、长沙国际会展中心项目、株洲城市生活垃圾焚烧发电项目、株洲东环北路二期项目，属于BOT模式的有株洲市污水处理项目。

（四）PPP模式营运方式

在湖南PPP模式现有项目基本都是采取成立专门的项目公司进行营运方式。在具体的操作上，有的采取通过项目公司投资建设营运一体的方式，投资建设后长期营运，承担投资风险，获取投资收益，如株洲市医疗废物集中处置项目、株洲城市生活垃圾焚烧发电项目、长沙国际会展中心项目和长沙磁浮工程项目；有的采用传统的BOT形式，在特许经营期收回成本，获取一定收益，特许经营期满后交给政府，如株洲市污水处理项目；有的采用设立基金方式，通过基金对项目公司投资，建成后项目收益除小部分提留外，大部分返回给基金，如株洲东环北路二期项目。

（五）PPP模式收益及分配方式

在湖南应用PPP模式项目收益来源都比较单一。在调研中,除株洲东环北路二期项目是配套土地开发收益外，大部分是单一的提供公共服务收益，如票务收入、处置收入、场馆收入、售电收入等。根据运作方式的不同，收益分配方式也不同。有采用通过项目公司投资建设运营一体，然后根据《公司法》进行收益分配；有采用BOT方式在特许经营期内收益归企业，特许经营期后归政府；有采用设立基金方式，然后根据基金收益方案向基金投资人和管理者分配。

二、PPP模式在湖南应用和实践中存在的问题及原因

由于PPP模式在湖南省应用和实践的时间不长，且现阶段国家和省政府尚没有成文的关于PPP应用的法律法规和政策文件,因此在实际操作中也产生了一系列问题，从调研情况来看，湖南省PPP在实践中存在的问题主要表现在以下四个方面：

（一）PPP模式法规制度建设及管理问题

1.缺乏适用于PPP模式的法律法规及相关政策

在调研中大部分企业反映由于缺乏国家和省政府层面关于PPP应用的法律法规或政策文件，以至于在PPP项目的实际操作过程中，有意参与项目投资的企业不知如何操作，希望在省政府层面尽快出台支持PPP模式的政策，并规范招标文件和合同文本。

2.缺乏PPP模式管理机构及有效的监管机制

由于政府没有专门的PPP项目信息平台，很多投资人无法获得PPP投资的相关信息，有一部分投资企业对PPP模式及其管理都不甚了解。如在调研中，许多PPP项目的投资者反映，由于缺乏政府在PPP方面的指导，他们的工作常常是无头绪，有问题不知道要找谁，希望得到政府层面的协调和指导。其次是PPP项目招标程序和招标规则欠规范，拉郎配现象严重，第三是缺乏有效的监管机制，政府在PPP项目上的管理能力不强。

（二）PPP模式项目营运过程中的问题

1.PPP模式缺乏融资政策

当前湖南省PPP项目在建设过程中存在的最大问题就是融资困难。在对长沙、株洲两个地区调研的6个PPP项目中，有5个PPP项目的融资都存在困难。之所以面临融资瓶颈问题，一是缺乏政府对PPP模式项目支持的融资政策,二是PPP项目投资大、时间长，银行出于风险考虑，不愿贷款给投资企业。

2.PPP模式项目资本金不足

从对长沙、株洲6个PPP项目的调查来看,有5个项目的资本金数额都偏低，且比例结构不合理。如株洲市污水处理项目，投资总额为5.5亿元，项目公司注册资本仅1.32亿元，只占投资额的24%；长沙国际会展中心项目，投资总额为57.8亿元，项目公司注册资本仅7亿元，只占投资额的12%左右；长沙磁浮工程项目，投资总额为41.95亿元，项目公司注册资本仅12.8亿元，只占投资额的30%左右。这一问题已严重影响湖南省PPP项目的应用与实践。

3.PPP模式缺乏动态调价机制

湖南省PPP建设项目在营运过程中，存在的另一个大问题就是缺乏动态调价机制。以株洲市医疗废物集中处置项目为例，该项目从2006年建成运行至今已8年，处置收费标准一直维持不变,而近几年来运输成本、人工成本不断上升,项目运行极为艰难。因此如何完善PPP项目定价调价机制，做到既确保私营投资商有稳定的微利，又确保公众利益不受损害是湖南省应用PPP模式急待解决的问题。

（三）PPP模式项目缺乏指导性收费政策

从调研的情况来看，湖南省的PPP项目在收益政策方面，存在的主要问题是项目没有统一可参照的收费标准，各PPP项目之间价格混乱，在调研中有的PPP项目投资企业提出建议,希望政府能针对PPP项目的经营价格或收益水平提供政策性指导意见，防止恶性竞争，以保证PPP项目的正常运行和服务质量。

（四）PPP模式缺乏管理人才

从湖南省调研情况来看，PPP项目的论证、可行性研究以及招标等前期工作主要由政府完成，在实践中由于缺少一批既熟悉PPP模式，又懂经济、法律、财务及合同管理的复合型专业人员，常常在项目前期论证、测算、合同审定以及价格制定时，把关不严、定价不合理，给PPP项目的营运及管理带来诸多不便，甚至影响到了政府诚信。因此迅速培养一批熟悉PPP项目管理的专业人员是当前政府层面急切需要解决的问题。

三、国内应用和实践PPP模式的经验及启示

在调研中也有一些PPP项目的做法对湖南省PPP的应用很有启示。一个是株洲市医疗废弃物集中处置项目。该项目2004年开工，2006年开始运营，总投资额1691万元，政府投资863万元，占51%，民营资本投资828万元，占49%，特许经营期为10年。运行8年来，该项目废弃物质量处理结果完全达到合同约定的要求。其值得借鉴的经验主要有三个方面：一是合作范式采取了PPP模式，政府投资控股；二是建立了有效的监管机制，如推行市场化运作实行公开招标，合同规范审定严格；三是建立了全过程质量监管制度和全环节监控制度等；如政府选派专人（市环保局委派工程师）全过程参与PPP项目，并且管理人员相对稳定。另一个是泉州刺桐大桥建设项目。该大桥是国内首个PPP项目，总投资额2.5亿元，其中民营企业投入3 600万元，政府投入2 400万元，不足部分各投资方负责筹措，大桥收费所得在偿还债务后其盈余按投资比例分配，特许经营期为30年。大桥自1997年通车以来，通行收入由1997年的2 371万元增至2006年的8 100万元。2006年政府相继修建了6座大桥，分流了车流量，2013年该大桥的通行收入降至4 200万元，此时政府和民企的合作伙伴关系渐生裂痕。分析并总结其原因，一是缺乏经验，对市场的变化和发展估计不足，风险防范意识不强，合同协议过于简单；二是缺乏动态管理机制，合作双方没能认识到PPP也是一种管理模式，政府和民间资本在合作以后的时期内更需要的是一种风险共担的动态合作，需要有一个长效的动态管理机制来进行维护。

PPP既是一种合同式的投资方式，更是一种公私伙伴长期合作关系，因此在PPP实践中政府和民间资本一定要形成一种动态的合作伙伴关系，这样才能保持良好的持续发展态式。为此湖南省在应用PPP中一定要认真总结经验防止类似情况发生。

四、PPP模式在湖南应用和实践的几点建议

笔者对PPP在湖南省应用中存在问题和困难以及在调研中收集到的各种建议进行了认真的分析，在借鉴国内外PPP成功运作经验的基础上，对PPP模式在湖南省的应用和实践有如下建议：

（一）要尽早制定PPP投资管理办法和支持PPP项目的融资政策

PPP既是一种合同式的投资方式，也是一种公私长期合作关系，建立稳定的政策环境和法律法规，是实现诚信政府，吸引社会资本的关键。从湖南省的PPP实践来看，目前已出台的管理条例和政府文件主要是针对BT项目或BOT项目，而不是针对PPP模式制定的，因此，在国家层面还没有出台PPP管理办法和法规的情况下，建议省政府尽快组织专门的人员，认真总结湖南省在应用BT、BOT中的经验，科学地制定PPP投资管理办法或政策，构建既有利于维护政府诚信和利益，又有利于鼓励和引导社会资本参与PPP建设的政策制度环境。

PPP项目建设周期长、投资回收慢，项目企业承担风险大，建议政府要尽快制定有利于PPP项目企业投资的融资政策和财税优惠政策，以吸引更多的社会资本。

（二）要尽快建立PPP管理机构和构建有效的PPP管理机制

1.建立PPP管理机构。从国际经验看，英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。从湖南省开展PPP的实践来看，缺乏PPP管理机构的指导和协调是各项目投资企业反映最多的问题。因此建议尽快在省财政厅设立PPP管理部门，负责对全省的PPP实践工作进行指导，以利于PPP模式在湖南省的应用；其次是要出台相关政策和采取措施，大力发展民间PPP咨询机构，为投资者提供更专业的社会化咨询服务。

2.建立PPP模式动态定价机制。建立合理的动态价格调整机制，对推动PPP模式的实施至关重要。在项目营运过程中，要保证市场主体的合理营利，确保项目投资人能够在微利条件下有长期稳定的投资回报。建议由PPP管理机构或物价部门牵头，构建PPP模式动态价格机制，定期由物价部门对PPP项目成本及财务收支进行审核，并根据项目运营成本的实际情况启用价格机制对价格进行相应调整。

3.尽快构建有效的PPP监管机制。有效的PPP监管机制是湖南应用PPP成功的一个关键。因此，建议省政府要尽快出台对PPP项目实行监管的规范性文件，特别是要尽快建立以下三个方面监管机制：一是要建立科学的选择机制。在PPP项目招标时，一定要遵循市场化、规范化原则，要明确PPP合作伙伴基本条件，要规范招标程序和招投标文件；二是要建立科学的监管机制。PPP项目在建设和营运期，要对项目运作、服务质量等进行全过程监管，以确保项目建设和运营达到预期效果；三是要建立横向监督机制。要进一步加强同级人大及审计部门对PPP项目的第三方监督。

（三）要对PPP项目实行总量控制和分类管理

从国际经验来看，开展PPP成熟的国家其PPP项目的投资额一般占全部公共投资的15%。结合湖南省的实际情况，建议在PPP的应用中，要充分考虑湖南省中长期经济的发展需要，根据经济总量和财政收入总量，科学选取PPP项目，实行总量控制，防止一哄而上。其次是对PPP项目实行分类管控。对涉及国计民生的重要PPP项目，政府要从严管控，实行政府控股；对不涉及国计民生的PPP项目，如大型会展中心项目、旅游景点开发等项目，政府在实行PPP模式时可以在所有权比例方面让投资企业占有较大股权比例，以吸引更多项目投资者。

（四）要加大对PPP模式的宣传力度

PPP模式在国内是首次试点运行，目前社会和企业对PPP模式了解不多，为了提高社会公众对PPP模式的认可度和熟知度，构建适宜湖南省PPP模式发展的制度环境。建议政府要科学地制定湖南省PPP模式推动方案，有计划、有步骤的开展宣传，使各部门及社会各界对PPP模式有完整的认识，从而为湖南省PPP项目的实践和发展提供良好的外部环境。具体实施建议：一是要加强社会舆论引导，建立政府层面的PPP模式信息平台，通过各种媒体进行宣传；二是要开展多种形式的PPP实务培训、PPP研讨交流和PPP应用研究等，及时总结经验，更好地指导湖南省PPP的应用和实践，促进全省PPP模式的健康发展。

（五）要加快对PPP人才的培养步伐

湖南省是PPP模式在国内第一批试点运行省份，目前社会和企业对PPP模式缺乏了解，熟悉PPP模式的专业人员极少，企业在实际运行中遇到许多疑难问题都无法解决，因此对推进湖南省PPP模式的应用很不利，因此，建议政府要尽早建立PPP模式专业人才库,有计划、有步骤地开展各种形式的PPP业务培训、PPP应用研讨和PPP经验交流，培养既熟悉PPP模式，又懂经济、法律、财务、合同管理的专业人员，以提高政府在PPP项目上的管理能力，为PPP模式在湖南省的应用和发展提供复合型技术人才。其次是要大力发展PPP模式社会咨询专业机构，通过社会化的市场运作，发挥其在培养PPP专业人才上的辅助作用。

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