大数据助推政府治理变革研究

林艳艳

（中共内蒙古赤峰市委党校，内蒙古 赤峰 024000）

大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。当今大数据已经渗透到各个行业和领域，同样也渗透到政府部门。2015年9月，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》的通知。在《纲要》中提到，2018年底前，要建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。将加快政府数据共享，推动资源整合，提升治理能力。可见，大数据在推动政府治理变革中已明确了方向和目标，是推进政府治理现代化的重要途径和标志。

1 大数据对政府治理的影响

美国著名统计学家、管理学家爱德华·戴明曾讲过：“我们相信上帝，除了上帝任何人都必须用数据来说话。”国外大数据早就如火如荼地开展，近两年我国很多地方政府提前顺应大数据趋势，建立了新的政府职能机关——大数据管理局，主要负责研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施，组织和推动大数据研究和应用工作等。比如贵阳市推进“十大工程”，力争把贵阳建设成为以大数据内容中心、服务中心、金融中心为内涵的“中国数谷”；广东率先启动大数据战略推动政府转型；上海推进大数据研究与发展三年行动计划；山东成立农业大数据战略联盟，提高农业竞争力；浙江省高速治堵将用大数据等。可以说，大数据正对人类的思维方式、生产活动及政府治理产生重要影响。

1.1 促使政府信息公开化和透明化

信息公开透明对于政府治理现代化至关重要，信息不对称会使权力失去监督，滋生不良作为，甚至是腐败行为。大数据实质是推进了政府信息的进一步公开和透明。一方面，以前难于公开的信息和数据可以通过互联网和数据聚合来公开；另一方面，大数据时代下公民参与、监督政务的途径和机会越来越多样化。目前越来越多的社会组织开展民意调查，政府也同样利用互联网在线与民交流，双方共同作用必将使政府治理是一个更加公开透明、信息共享、良性互动的治理。

1.2 有助于提高政府预测能力和决策能力

从政府治理的角度讲，大数据可以将原本分散在不同个体、不同部门、不同行业的数据作为整体，通过加工、分析、融合，实现统一管理和利用。这大大提高了数据的相关性、有效性和真实性，这可以在很大程度上提高政府的预测能力，增强应对突发事件能力和应急响应能力，提高决策的科学性和有效性。

1.3 有助于提升政府公共治理能力和服务水平

截至2014年，中国共有664个城市，2852个行政县，40446个行政乡。目前中国中央和省级政务部门主要业务电子政务覆盖率已经达到70%。大数据使得政府部门之间、政府与市场之间协同工作，大大节约时间，减少行政成本，提高行政效率。比如大数据政府的信息是共享互通的，这样使得民众在跨部门、跨地区办事时衔接方便，省去不必要的盖章证明、书面证明等。大数据还能够提高政府服务的精准度和及时性，在需要查询、筛选信息时，大数据能够快速提供资料，提供真实有效的信息。这将推动政府管理理念和社会治理模式创新，从而在在很大程度上提高政府治理水平及公信力。

2 大数据时代下政府治理中存在的问题

2.1 重视不够、利用不足

2014年“大数据”一词第一次出现在《政府工作报告中》，李克强总理也频繁提及大数据，高度重视大数据发展和应用，多次作出重要批示指示，明确指出大数据发展空间无限，要求围绕简政放权、政务公开、商事登记制度改革等加快推进大数据发展及应用，并促进大数据与相关产业共同融合发展，形成产业结构调整新局面。可见，借助大数据推动政府治理变革，提升政府治理能力，是本届政府关心的重大问题。但目前有些政府部门对大数据认识不够，收集数据意识不强，对数据敏感度差，专业性人力资源与人才队伍的紧缺，导致数据利用率不高，政务活动中大数据发挥作用不大。究其原因是由于政府部门缺乏开发这些数据资源力和激励。

2.2 法律法规滞后

大数据充分发挥作用的前提是信息公开与共享，这就涉及到数据安全问题，海量数据会成为黑客攻击的对象，存在病毒和泄漏风险。另外，大数据汇总在一起不可避免地加大了个人隐私泄漏风险，有些数据会被滥用，对个体造成不良影响。正如最高人民法院中国应用法学研究所所长孙佑海所讲：“大数据挖掘分析得越精准、应用领域越广阔，个人隐私和数据安全保护就会变得越紧迫。”目前在政府治理中大数据技术仍处于初级阶段，大数据方面的法律法规还不健全，对大数据的管理还不够完善。

2.3 数据共享不足

信息共享是大数据政府发展的前提，但是由于信息的零散性及保密性等特征，有些数据开放程度不够，信息共享不足。相对来讲，政府部门掌握着与民相关的大部分数据，如税务数据、交通的数据、能源的数据、养老的数据、社保的数据、环境的数据等。而这些数据部门壁垒问题严重，数据重复建设多，整体上存在着碎片化、部门化和管控导向的局限，这就使得数据处于割裂状态，数据的关联性、完整性和有效性大打折扣，数据不能达到真正共享。

3 大数据背景下政府推动治理变革的途径

用大数据带来的信息变化推动政府转型，提高政府治理能力，促进政府治理现代化，这与政府自身发展密切相关，更与整个社会改革紧紧联系。大数据时代，信息公开和数据共享已是大势所趋，政府部门应起表率作用，通过严密规划与运科学行来推进大数据的发展，以促进政府治理变革。

3.1 强化大数据意识

传统的决策一部分是依靠领导意志、专家建议等进行思维判断做出决定和方案，即“经验决策”，一部分是依据随机的抽样调查、典型调研的小数据，而大数据则依靠的是全面、完整的数据事实，这在很大程度上提高了决策的精准性，大大避免了决策的主观性，降低了决策过程及结果的盲目性和不确定性。因此，政府部门应转变思维方式，正确认识和强化大数据意识，将数据理念、数据知识纳入到公务员培训体系中，营造“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的氛围，最终实现用科学、有效的数据来推进政府治理现代化。目前，各地政府正在转变思想观念，加快了大数据推进步伐，前往贵阳大数据交易所考察的政府部门络绎不绝，通过参观、交流、分享，其他政府的大数据也会尽快建立和完善。

3.2 加快数据基础设施建设

贵阳市被誉为“中国数谷”，原因是在电力、气候、硬件和人才等基础设施建设方面做得出色。可见，大数据基础设施是大数据技术应用的载体，决定着海量数据能否被有效收集、分析、融合和应用，因此，要尽快完善大数据基础设施建设，为大数据选择新的硬件、存储和其它数据中心基础设施，为政府治理中大数据技术的应用提供基础和平台。另外大数据还需要软件设施，即大量的人才和高新技术。政府可以从服务外包、电子政务等入手，逐渐探索和应用硬件设施和软件设施，选择大数据相对完善的部门开展治理大数据技术应用示范工程，如：医疗、金融、卫生等具有一定大数据基础的政府治理重点领域，以带动和促进政府治理其他领域大数据技术的运用［1］。关于基础设施建设主体，政府可以鼓励和引导社会组织和商业机构参与公共数据的建设，提高数据开发利用的效率，鼓励和引导第三方数据免费共享和再利用，加快公共数据的流动和价值发掘［2］。

3.3 加速数据信息收集与整合

数据收集是数据开发、整合、利用的前提。在美国，以立法的形式确定了“最小数据集”制度，在各个领域强制收集必要的数据，并据此进行科学决策，从而推动了治理的精细化和透明化。而最小数据集的出现，最早就是出于不同组织之间信息交换的需要［3］。在我国，目前国家发展改革委按照“统一平台、互联互通，存量共享、增量共建，物理分散、逻辑集中”的原则，正逐步推动政府部门间的信息共享，已取得显著效果。目前，全国统一的国家电子政务外网已横向连接了118个中央单位和14．4万个地方单位，纵向基本覆盖了中央、省、地、县四级，承载了47个全国性业务系统和5000余项地方业务系统。依托国家电子政务外网搭建的全国统一的国家数据共享交换平台基本建成，13个行业领域的跨部门共享交换业务已通过或拟通过国家数据共享交换平台实现，涉及部门超过100个。要想加大政府信息公开度，提高政府信息和公共数据的共享程度，需要从以下几个方面展开：首先，政府需要加强顶层设计和统筹规划，建立统一的数据标准体系，明确部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清部门数据管理及共享的权利和义务，完善大数据的使用规则、数据更新规则、数据安全规则等。其次，将可利用的分散于不同部门、行业和个体的数据逐级进行收集和汇总，然后通过审查核实，补足不全的数据。最后，最重要的是将海量、真实、有效的数据相关联融合，并利用可视化技术从海量数据中挖掘出具有前瞻性、潜在性和创新性的知识。

3.4 加速大数据应用进程

据中国电子技术标准化研究院 《大数据标准化白皮书》指出，中国政府大数据主要应用于以下领域：智慧城市、政务、公共服务、交通、教育、医疗等，这些领域大多涉及政府治理和民生。其中，“智慧城市”、“政务”以及“公共服务”位列前三。这一调研结果与国务院的《纲要》内容精神一致，在推动社会治理与公共服务方面，都倡导充分、有效地利用大数据，以此提高社会治理和服务水平。

大数据的最终价值在于运用，要创新数据收集和整理方式，建立有效的政府治理方式。具体来讲，有几下方面：第一，大数据可用于监督政府行为，评估政府绩效。推动改进政府管理和公共治理方式，借助大数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理，完善大数据监督和技术反腐体系，促进政府简政放权、依法行政；第二，大数据可用电子政务。政务智能代替或辅助不同领域决策，如人口统计领域、交通领域、卫生领域、安全领域等，政府治理应加快大数据在这些领域中的运用，提高公共服务质量和水平；第三，大数据可用于政府治理方式创新。可以探索利用“互联网＋治理方式”模式，改变传统的治理方式，利用互联网与治理对象之间建立起新的沟通渠道。比如，发起“村微信群”或“社区微信群”，这样既获取群众诉求、发现问题，又可以公开政务活动信息、宣传科技种植知识和卫生防控等信息。

［1］吴建树．大数据时代政府治理能力的提升［N］．光明日报，2014－09－17．

［2］刘力锐．大数据推动政府治理变革［N］．学习时报，2015－09－14．

［3］丁永勋．建大数据政府，从信息互联开始［N］．京华时报，2015－08－21．