中央企业内部控制有效性的提升办法研究

○李彦平

（天津财经大学 天津 300222）

中央企业内部控制有效性的提升办法研究

○李彦平

（天津财经大学 天津 300222）

从中航油、深圳石化的巨额亏损到近年被中央纪检委曝光的央企高层违规案件，暴露了央企内部控制的严重缺陷。中央企业是国民经济重要支柱，在关系国家安全和国民经济命脉的行业占支配地位，因此央企高管应提高认识，提升内部控制有效性，积极促进国民经济健康快速发展。本文结合中央企业内部控制的特殊性问题，从公司治理层和管理层两个层面提出提高央企内部控制有效性的办法，对于提高央企内控有效性有借鉴意义。

中央企业 内部控制 有效性

一、引言

从2001年安然的假账事件到近些年我国国有企业不断暴出的丑闻，如中航油（新加坡）总裁违规操作，导致公司巨额亏损；南京油运公司因重大内部控制缺陷导致巨额亏损而被迫退市，暴露了公司内部控制和风险管理的严重缺陷，说明内部控制的建设和实施还存在漏洞。鉴于此，各国纷纷立法，加强对上市公司内部控制的建设，通过借鉴国外经验并结合实际国情，我国颁布《企业内部控制基本规范》、《企业内部控制配套指引》，逐步建立起以基本规范为统领，以配套办法为补充的内部控制标准体系。2012年国资委和财政部联合印发《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》，要求中央企业抓紧推进内部控制建设与实施工作，提升经营管理水平。但是近两年，中央纪委网站陆续发布76名国企高管被查处的信息，涉及到13名央企高层，说明央企对内部控制的实施仍存在缺陷，因此结合中央企业自身特殊性，深入研究如何提高央企内部控制有效性，才能使花费不菲设计的内部控制制度得以有效执行。

二、中央企业内部控制的特殊性

中央企业在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱。至2014年10月，国资委直接管理的央企数量113家，加上保监会、银监会、证监会直接管理的金融央企，一共为125家央企。这些中央企业作为国有企业，相对于其他类型的企业在产权制、治理结构等方面有着自身特殊的特征。

1、中央企业产权制度特殊

产权制度是央企内部控制特殊性的核心，包括对财产的所有权、使用权、收益处分权等一系列的权利。对于中央企业，全体人民是国有资产的所有者，但却无法行使财产权利，而由政府代为行使该权利，政府又把这项权利委托给国资委，包括中央国资委和地方国资委，国资委任命董事会和高级管理人员，高级管理人员再聘任中层管理者，从而形成一条多级委托代理链条。委托链条过长致使管理层常常利用代理中存在的信息不对称漏洞，进行财务舞弊以达到提高自身薪酬等目的。另一方面，国有资产管理机构虽然能够控制国有资产，但对剩余收益并不享有分配权，因而缺乏对资产监管的内在动力，造成事实上的中央企业所有者缺位的后果。

2、公司治理结构不完善

央企董事会成员和高级管理人员的选拔任命是行政任命，由于是组织任命，很可能会将一些能力上并不能胜任企业管理工作的政府官员安排到央企担任管理要职，另外，一些公司的董事长同时兼任总经理，董事会成员与高级管理人员存在重叠任职，无法有效牵制制衡经理层，严重弱化了董事会对经理层经营管理行为的监督作用，很容易造成内部人控制的严重后果。

3、薪酬激励机制特殊

薪酬制是根据企业经营者的能力和水平所取得的经营业绩来制定年薪的一种制度，央企取得的经营业绩很大部分得益于国家和行政权力。对于军工、电信、石油、港口等行业垄断的央企来说，其经营业绩的取得很大程度上是依赖垄断力量，再加上央企高管的行政身份的特点，决定了高管薪酬不能完全根据市场机制确定。

4、中央企业目标多维性

一方面，和一般企业一样，央企要从事生产经营活动以获取收益，实现利润最大化目标，合理保证企业经营目标的实现，促进企业平稳快速向前发展；另一方面，由于很多中央企业处于基础性、垄断性行业，主要服务于国民经济的整体发展，公司生存的唯一目的并不是追求高盈利，主要还应贯彻国家宏观调控目标、保障经济安全、承担社会责任、参与高端竞争、促进技术进步等等，内部控制制度的执行多多少少会受这些责任的影响。

三、中央企业内部控制有效性的提升途径

在全球化竞争加剧的环境下中央企业面临更大的竞争风险，提升内部控制有效性，有助于保证中央企业加强国有资产经营管理，保证国有资产保值增值，实现企业平稳向前发展的目标，同时又积极履行政治和社会责任，为中央企业的可持续发展提供了强有力的保证。内部控制可分为两个层次，即公司战略层面内部控制和管理层内部控制，因此提升中央企业内部控制的有效性可以从这两方面入手。

1、公司治理层面内部控制

公司治理层是最高决策层，决定着战略目标制定和形成、治理结构设置和权责划分等，治理层做好内部控制能够降低或减少由战略决策风险等组成的公司治理风

险，对内控有效性的提升起到关键作用。

（1）深化产权制度改革。中央企业应当继续深化产权制度改革，改变所有者缺位现状，加强董事、监事、高级管理人员与企业利益相关性，激励他们在提高内控有效性方面发挥主导作用，各有关负责人要提高思想认识，认识到内控有效性提升的重要性和必要性，切实加强内部控制工作组织领导，强化责任意识。

（2）健全组织架构。央企要合理设置内部职能机构，建立健全组织架构。具体来讲，完善董事会构建机制，健全独立董事制度，独立董事人数应超过董事会全部成员的半数，以保证董事会能够在重大决策方面做出独立判断和选择；国资委应审慎决策董事的任免，坚持任用合格的经营管理人才，对于那些贪腐、违规等不合格人员，应及时解除其职务；有效的董事会还应掌握有效的上下沟通渠道，设立财务、内部审计职能，防止管理层超越控制。完善监事会的监督职能和责任，对企业业务活动和内控的建立和实施等进行监督。

（3）科学决策战略目标。央企董事会和经理层应认真分析国家乃至全球经济趋势和行业周期风险，根据国家经济政策导向，运用生命周期理论，针对企业经营风险与财务风险的状况，从风险控制层面规划企业3—5年全范围、全过程的战略，正确合理决策，制定科学的企业战略目标。公司的目标定位不当、低估市场潜在威胁、业务的范围过广、品牌和声誉受损等都可能带来战略风险。

（4）有效管理风险。企业应重点检查公司的风险评级，得出一份有关潜在风险的清单，按照风险发生的可能性和导致的严重后果计算风险评分，得出影响最重大的风险，对于这些影响重大的风险，企业应重点控制，对非重大的风险采取定期复核的办法，当影响风险的外部因素发生变化时，应及时检查这些风险是否仍为非重大风险。有效的风险管理的特点在于风险评估的持续性，通过定期复核风险，有效掌握风险发生情景，企业能够对何时应作出何种决策有清晰的认识。

（5）建立合理的激励机制。央企高管人员的薪酬管理必须纳入制度规范，接受公众监督，让央企高管薪酬阳光化。8月中共中央政治局审议通过《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，《方案》将央企负责人的薪酬调整为由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分。基本年薪大体相同；绩效年薪设置调节系数，考虑不同功能性质、不同行业以及不同经营规模企业的区别，体现这些企业的经营难度及其负责人承担的经营责任、经营风险等方面的差异；增加任期激励收入是引导企业负责人更加重视企业长远发展，防止短期行为。

2、管理层面内部控制

管理层的控制对象和内容是战略实施过程中的经营活动和财务活动，控制目的是降低影响企业战略目标实现的各种经营风险、财务风险，促进战略目标实现。

（1）防范经营风险和财务风险。企业高级经理层应当将内部控制工作与日常经营管理活动相融合，结合行业的特点和企业经营管理状况，全面梳理业务流程，重点关注重点流程与特殊业务，查找风险点，根据风险发生的可能性和影响程度评估风险等级，建立重大风险预警与应急机制，针对重大风险制定风险应对策略及改进措施，同时，强化全体员工的风险意识，培育良好的风险文化，确保全面风险管理责任落地。

（2）加强控制活动执行力度。内部控制有效性的提升关键在于将设计完善的制度进行有效的贯彻执行，企业的主管人员要切实把内部控制的有效执行放在首要环节，在内控执行上，要突出重点，找准关键环节，制定关键控制措施，确保制度得以有效执行。

（3）做好日常评价监督工作，推动内部控制持续改进。监督是企业内部控制的重要保证。中央企业应当重视建立健全以内控评级为核心的内部控制全面监督体系，充分发挥内部控制监督作用。建立以内控制度评价为核心，整合财务监督、法律合规、内部审计、纪检监察等职能的全方位、多层次的监督体系，形成监管合力，并将内控评价结果纳入绩效考评体系，建立内控责任追究制度，建立内部控制缺陷披露惩罚机制，让各级员工清楚地预期到自己通过努力所可得到的利益，如果违规、舞弊可遭受到的严重惩罚，最大化地发挥内部控制的监督作用。

（4）加强内部控制的信息化建设，全面提升内部控制信息化水平。将内部控制制度和具体的控制措施嵌入工作流程，逐步固化到信息系统。一个良好的信息系统可以使企业及时掌握营运状况和企业中发生的各种情况，可以及时地为企业的员工提供履行职责所需的各种信息，从而使企业的经营和管理流畅地进行下去。中央企业可以加大对企业信息系统建设的投入与改造，加大内部控制信息化产品的采纳和应用程度，充分有效运用先进信息技术，实时控制对各类业务和事项，减少人为操纵因素，提升内部控制工作效率和执行力，降低内部控制实施成本。

企业内部控制应是一个能动的控制机制，中央企业要想提高内部控制的有效性，不但着眼企业微观个体，更需判断国家宏观发展趋势；不仅要关心企业的当前经营状况，更应关注企业的未来发展；不仅能够规避风险，更能做到科学管控风险和防范风险；不仅注重企业经理层以下的内部控制，更应侧重公司治理层的内部控制。

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