教育行政事业单位内部控制环境建设研究

汪小杏，朱 铭

教育行政事业单位内部控制环境建设研究

汪小杏，朱 铭

近年来，我国财政性教育经费支出占国内生产总值的比重不断上升。2012年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%。2013年，财政性教育经费达到2.45万亿，占国内生产总值的4.3%。随着财政教育投入的大幅度增长，用好管好教育经费的任务更加突出。开展教育行政事业单位内部控制环境建设，是加强教育经费监管的重要举措，是完善教育行政事业单位内部治理结构、建立现代学校制度的必然要求。目前针对教育行政事业单位内部控制的研究尚处于起步阶段，内部控制环境建设是内部控制机制建设的重要方面。对我国教育行政事业单位内部控制环境进行分析，有利于我国教育行政事业单位内部控制机制的完善。

教育行政事业单位；内部控制；环境

一、内部控制环境的概念

所谓控制环境，是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素，是指企事业单位对内部控制的态度及内部控制意识，代表整个企事业单位对内部控制的价值观。控制环境的好坏直接影响到企事业单位内部控制的贯彻和执行以及企事业经营目标及整体战略目标的实现。控制环境和控制政策与程序共同构成内部控制系统。控制环境是其他内部控制元素的根基，为内部控制其他方面的运作提供框架。控制环境是由管理层所定的基调、管理哲学与管理风格、授权方式、组织和培养员工的方式以及董事会或主管部门对执行内部控制的决心决定。

二、教育行政事业单位内部控制环境存在的问题

现阶段我国教育行政事业单位内部控制环境不容乐观，还存在诸多问题，主要有以下方面：

第一，对内部控制认知不足。很多教育行政事业单位的领导和财务人员缺乏对内部控制的正确认知，多数领导更关注本单位的发展或是政绩表现，忽略了对本单位内部管理，对内部控制缺乏系统认识，对内部控制的作用认识不足。此外，相当多的教育行政事业单位的财务人员对内部控制的重要性认识不够，对岗位责任意识不到位，对本单位的重要经济事项缺少决策参与机会，在内部控制工作中存在与业务实际脱节现象。

第二，内部控制制度欠缺。我国行政事业单位内部控制标准体系不能适应现阶段教育行政事业单位的发展，随着事业单位预算管理改革的深化，要求内部控制工作规范化管理。但是现阶段我国的教育行政事业单位内部仍缺乏相应的控制准则，存在无章可循现象。目前仅存在一些过渡性配套措施，并未修订相应的法律法规，对内部控制的约束力不够。

第三，组织结构难以发挥有效牵制约束作用。合理的组织机构，明确地建立授权与分配责任的方法，运用适当的管理控制方法以增强事业单位上下的控制意识，有助于建立良好的控制环境。教育行政事业单位目前的问题主要是内部控制机构不健全和对决策部门缺乏必要的监督。教育行政事业单位缺少内部审计机构，财务组织结构相对单一，缺乏必要的牵制约束，而政府审计主要是事后监督，审计约束作用受到很多限制。

第四，内部审计的职能未得到有效发挥。内部审计是事业单位自我独立评价的一种活动，是控制环境的要素之一。内部审计可以通过协助管理部门监督，来促成良好的控制环境的建立。我国不少教育行政事业单位虽然按规定设置了内部审计部门，但并没有得到应有的重视，而且内部审计人员素质参差不齐，缺乏独立工作的环境，无法实施有效的内部审计。有些教育行政事业单位甚至还没有建立自己独立的审计部门，当需要进行审计的时候，采取临时抽调的办法，内审工作得不到足够的重视和支持。

三、事业单位内部控制环境建设目标

（一）业务规范法制化

业务规范法制化是指以财经法规为基本手段协调、规范经费分配、使用、报销全过程，完善经费管理的法制环境。基本方法，一是明确内控各方责、权、利，将三者紧密结合起来。发挥单位主官在财务管理中的领导作用，明确其在经费投向投量、重大经济决策中的责任。发挥财务部门在内部控制中的主导作用，明确其在规章落实、日常管理中的责任。二是严格奖惩机制。财经法规的有效性体现在对守法行为的奖励和对违规行为的处罚上，只有严格奖惩，才能维护制度的严肃性。

（二）内控过程程序化

内控过程程序化是指在经费管理过程中遵守一系列前后相关联的工作步骤，以目标为核心，以责任制为基础，依照各级职责、任务的区分，把内部控制工作，按照管理主体分别建立工作程序的管理方式。基本方法，一是系统链形控制：就是上级对下级，党委对本级经费开支实施控制。二是授权控制：主要指现金提取权限、经费开支审批权限进行控制。

（三）经费运行透明化

经费运行透明化是指以一定的方法手段，在适当范围内公开财务收支情况，消除党委内部、部门之间的信息不对称，提高经费运行中的透明度。实践告诉我们，要保证经费运行健康有序，需要不断增强管理过程中的透明度、公开性，减少其中的暗箱操作，以便各级机关及广大职工进行监督。

四、完善教育行政事业单位内部控制环境的措施

（一）完善组织结构、科学划分权责

合理的组织机构是建立和实施内部控制的先决条件。合理的组织机构必须以执行完成经费供应保障职能为使命，具有清晰的职位层次顺序、通畅的意见沟通渠道、有效的协调与合作体系。内控组织的机构设立和权限划分应与经费管理体制、财务业务流程相适应，既有利于实现专业分工、提高工作效率，又能起到相互检查与制约、防止和纠正错弊的作用。加强内控管理，首先要建立内控管理责任制。各级领导和财务部门负责人通过各种途径，强化财务人员的内控意识，明确内控责任。制定内部控制责任制，一级抓一级，下级对上级负责，财务部门对党委负责，使单位上下形成强烈的内控氛围。其次，坚持领导离任经济责任审计，通过评价考核，解脱或追究经济责任，来制衡约束财经权力。再次，落实奖惩措施，维护责任制的效力。对于违反规章制度的人和事，决不能姑息迁就，以维护财经纪律的严肃性，确保财务法规面前人人平等。

（二）实行会计委派制

实行事业单位会计委派制后，会计人员具有相对独立的会计人格，有遵守职业道德的行为可能，有利于经费的使用权与监督管理权分离，有利于提高经费管理者的独立性，有利于促进事业单位会计信息质量的优化和提高。实行会计委派制，为克服现行经费管理核算制度中的种种弊端，维护事业单位整体利益，防止财力资源的虚耗和浪费，改善事业单位会计的执法环境创造了必要的组织结构条件。

（三）加强信息公开，畅通沟通渠道

信息系统的好坏直接影响单位内部控制的效率和效果。首先，要落实民主公开。必须充分尊重群众的知情权和监督权，落实民主公开。民主公开可以使领导干部处在群众的视野中，能够使群众对其经济活动和经济行为心知肚明。财务部门要定期向党委汇报预算执行、重大经费投向投量等情况，定期将会议接待等敏感开支向单位职工公布，主动接受监督。定期向广大群众宣传工薪福利、生活待遇和退役经费等方面的标准规定，减少误解与矛盾。其次，要加强横向沟通。财务管理是事业单位管理的重要组成部分，事业单位内部控制不但需要财务部门负主责，更需要各经费使用部门积极参与、密切配合，从而发挥整体监控力量。一方面要强化专设监控机构的垂直指导职能，增强同级制约能力，防止集体违章、违纪行为。另一方面要建立各职能部门、审计部门之间的联审、联批、联报制度，形成全方位立体监控。舆论监督、群众举报可以遏止违法乱纪行为，司法、审计、纪检部门是财务控制的横向有力力量。因此，充分利用司法、审计、纪检部门的有力监督来约束财经违法行为是促使内控制度健全、提高经费使用效益的重要途径。

（四）建立适合的激励约束机制

教育行政事业单位的人力资源管理是根据单位的发展规划、人才成长规律，运用现代管理理论、原则和方法，对各级、各类人员进行调配、组织、控制、协调，充分发挥行政及科研人员的能动性、创造性，实现单位长远发展目标的活动。目前多数教育行政事业单位还处于传统的人事管理阶段，没有过渡到现代科学的人力资源管理阶段，人才引进、培养、考评、激励约束机制不健全，人才引进的良性循环机制没有建立完善。首先，必须完善人才引进机制。教育行政事业单位必须根据单位的工作需要和发展规划制定人才引进计划，注意引进人才的专业结构、学历学位结构、职称结构。其次，教育行政事业单位必须完善绩效考评和激励约束机制。目前，虽然大部分教育行政事业单位已经建立了绩效考评制度，但是大多已经建立的绩效考评制度过于简单粗糙，考评指标也不尽合理。应当根据教育行政事业单位的性质、发展规划制定全面、合理的单位年度考核指标，制定与绩效考核指标挂钩的工资收入分配制度。再次，在绩效考评的基础上建立完善的人才转岗、淘汰制度。针对目前教育行政事业单位存在的行政人员过多，人员结构比例失调等问题，建立健全人才淘汰和转岗制度，精简行政人员队伍，改变人员流动只进不出的状况，逐渐优化教育行政事业单位的人才资源配置。

（五）加强信息化建设

加强信息化建设，提高财务管理自动化水平，是教育行政事业单位内控环境建设必不可少的支撑。要加快推广和运用电算化条件，比如经费管理信息系统、财务综合数据库等。一方面要通过计算机联网数据的研究和分析，及时实施纵向的和横向的监控，利用信息化手段实现低成本财务公开。另一方面利用信息系统加强经费管理控制。在程序控制方面，主要包括：信息输入、处理、输出等环节控制。在安全控制方面，主要包括操作限制、操作控制和环境安全控制等。

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[3]王宛秋，李仁芳，李晓度.我国内部控制环境存在的问题及改善措施[J].国际商务财会，2008，（04）.

汪小杏，女，江苏丹阳人，江苏省教育国际交流服务中心财务部部长，高级会计师，研究方向：内部控制的实施；

朱铭，男，江苏丹阳人，江苏省教育国际交流服务中心财务部会计主管。

F235

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1008-4428（2015）04-47-02

本文为江苏高校哲学社会科学研究基金项目财务专项“新形势下教育行政事业单位内部控制研究（课题编号：2013SJA630005）”研究成果。