预算管理的未来展望

◎文/韩国英 李宗玮

预算管理的未来展望

◎文/韩国英 李宗玮

预算是有关政府收支的财政安排。预算不仅是控制和配置资源的工具，更是促进良好治理的重要手段。十几年来，为加强预算管理，提高政府支出效益，各级财政部门同预算单位一道采取了多种方法，进行了一系列探索，取得了显著成效。但当前的改革仍处在初级阶段，完善预算管理的道路依然漫长。今后改革的方向应是在综合预算的前提下，建立资源分配与绩效之间的联系，并将良好的施政理念充分融入预算过程，突出强调责任、透明度与参与性。为实现这一目标，我们认为应该在三个方面有所突破，即实现全口径预算、参与式预算和新绩效预算，本文将就这三种预算形式进行探讨。

预算管理；全口径预算；参与式预算；绩效预算

一、全口径预算

（一）全口径预算的基本概念

全口径预算就是把政府所有收支纳入统一管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动，其目标定位于构建一个覆盖所有政府收支、将所有类型财政资金收支都纳入统一管理体系的制度框架。

（二）目前存在的问题

当前我国预算制度改革在不断推进，但受客观条件制约，尚未脱离传统预算管理模式的束缚，一些政府收入未纳入预算管理，这与预算的综合性原则相悖。

一是编制管理范围没有涵盖所有财政资金。在我国现行的预算体制格局下，“四本预算”性质基本相同，但除公共财政预算外的其他三本预算却未纳入严格的预算管理。政府性基金预算虽在名义上纳入了各级人民代表大会的审议程序，但其收支运作既不需通过各级人民代表大会的批准，也不在各级政府层面做统筹安排；社会保险基金预算收支规模近年来不断扩大，但实际仍按纳入财政专户管理的预算外资金管理，并未真正纳入预算。虽有相对规范的收支内容、标准和范围，但其编制和执行的主导权不在财政部门；国有资本经营预算，编制范围仅限于部分国有企业，且上交预算的利润比例远低于国际普遍水平，并且上交的部分最终也在企业内部封闭使用。以天津的情况为例，2013年全市预算在包括所有四类预算收支的大盘子中，公共财政收支预算所占的比重在六成左右，其余三类收支预算所占比重数字加总也仅占四成，这说明仍有相当数量的政府收支未纳入预算管理。不仅如此，与万亿国有资产相匹配的国有资本经营预算仅有几亿元，国有资本经营预算的规模应不止于此。

二是预算权分散于各部门。从典型市场经济国家预算制度演变的历史来看，政府内部的财政统一是建立现代预算制度的基础。而目前中国的预算权多元化现象较为普遍，导致各部门将财政预算简单等同于计划。部分地区，财政部门对部分专项资金监管职能缺失，只充当“出纳”的角色，缺乏对收支活动的话语权，无法实现政府内部的“财政统一”。

三是立法机构的预算权不到位。现代预算制度要求所有政府收支都应取得立法机构的授权。但与预算权分散于各政府部门的状况相对应，当前作为立法机构的各级人大的预算权并不到位。不仅大量政府性资金游离于报送人大审批的预算草案之外，即使在报送人大的公共预算和基金预算中，也有许多专款专用性质的收支项目由行政机构和各政府部门设立并管理，并没有获得严格意义上的人大授权。此外，报送人大审议的预算草案编制不细，信息含量较少，留给了各政府部门很大的自由裁量空间。立法机构对政府收支的知情权尚不到位，自然无法对政府行为进行有效监督和事后问责。可以说，预算缺乏基本的立法控制是当前预算改革面临的根本问题。

（三）推进全口径预算的路径选择

实施分类预算管理。市场经济条件下政府履行公共职能所进行的收支行为日趋复杂和多样化，应根据政府各种形式的收支行为采取不同的预算管理模式。除了年度审议的公共预算，对于专款专用的基金预算，立法机构可以根据重要程度而规定不同层次的报送要求，对其收支标准和范围进行审议，并以此为基础实现对基金主管机构的监督和问责。对于国有资产的划拨，可以采取预算表外说明的方式进行监督和控制。此外，在分类管理的基础上，应设计符合分类预算管理要求的预算报告体系，对不同性质的政府收支项目，在预算报告中的具体报送形式和内容应做出明确而详尽的规定。

强化预算编制。详细、具体和完整的预算才能使财政资金得到有效监管。要以健全综合预算编制、提高财政透明度为突破口，落实社会公众和立法机构对政府收支的知情权。在进一步细化公共财政预算和政府性基金预算的基础上，不断完善现有国有资本预算编制方法，充分掌握各级国有企业的基础数据和信息，夯实改革基础。深化社会保险基金预算编制改革，建立与社会保障部门的定期沟通协调机制，不断完善编制方式方法，丰富预算内容，尝试按照社会保障和补助的类别编制。其次，“四本预算”要分别按功能分类和经济分类进行细化。只有同时提供了功能分类和经济分类的信息，才能全面完整地反映预算行为和结果。

统一预算分配权。全口径预算管理改革的核心问题，是解决预算权在政府各组成部门、政府和立法机构之间的权利配置。从长远来讲，将预算分配权统一，有利于实现部门预算的完整性，这涉及部门职能和利益的调整，要在强化预算的行政控制，实现政府内部预算权集中统一的基础上，按照政府收支分类预算管理的要求，适时修订现行的预算法律体系，将不同类型预算管理模式下预算权的配置予以明确。在短期无法统一预算分配权的情况下，可要求这些项目及早申报并编制预算，细化项目并同“一上”预算一起报送财政部门，并将项目筛选、论证和评估等环节提前进行。

突出审查和监督。多方共同推进，建立上下联动的监督机制。事前由主管部门或专业人士对政府各部门收支方案的合理性进行评估；事中由财政部门和立法机关对预算进行有效控制，财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的绩效，对部门申报项目的必要性、可行性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决策；事后由审计部门对全口径预算决算管理和效益情况进行监督。另外，公共预算的本质是取之于民用之于民，公共预算除了预算单位加强自身监督、财政监督、审计监督之外，还应接受公众、媒体的监督，政府的全部收支不仅要纳入人大监管范围，更要置于公众监督之下，提高财政资金的使用效益，让公众真正享受经济社会发展的成果。

二、参与式预算

（一）参与式预算的基本概念

在推动公共预算改革中，如何发挥社会组织和公众的力量，增强对公共预算的审查和监督，直接关系到社会公平的实现。参与式预算是一种公民直接参与预算决策的过程，决定部分或全部公共资源配置结果的预算管理模式。在这一制度创新过程中，公民直接参与其中，讨论和决定公共预算的制定和财政资金的使用，合理确定公共支出的优先次序，并监督预算资金的安全有效运行。

（二）目前存在的问题

进入21世纪以来，参与式预算在我国处于从零星试点到扩大试点范围的进程中，尽管只有不到十年的实践，却也同样呈现出从萌芽到成长、从成长到困境的轮回演进状态。要弄清参与式预算这种基层民主实践方式，在我国是否有进一步发展的空间，就需要对当前参与式预算实践中存在的问题加以分析和总结。

一是参与式预算缺乏制度化约束机制。我国当前进行的参与式预算实践，还没有纳入制度内的有序规范之中，缺乏法律保障，稳定性较差。参与式预算在中国主要源于个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随机性和偶然性。

二是参与式预算受到经济发展水平的局限。参与式预算最初兴起于比较富庶的江浙一带，这些地区改革开放比较早，民营经济相对较为发达。民众在改革开放和经济发展中得到了实惠，民主意识得以复苏，政府也开始意识到公共预算决策中，要想实现“依法用好百姓钱”的目标，就需要充分吸收公民的有效参与。但对于经济欠发达地区来说，在民生问题妥善解决之前，参与预算民主的实践活动，对普通公众在一定程度上仍旧属于一种 “奢侈品”。

三是参与式预算缺乏技术保障和社会基础。从预算过程的特性分析，参与式预算管理要求具备相当的预算技术手段支撑，公共预算反映了政府未来的支出重点和发展方向，具有很强的专业性。预算参与者必须具备一定的专业知识，才能够进行科学合理的预算决策。可以说，参与式预算自身的专业性特点为普通民众参与预算决策过程设置了某种天然的屏障。从预算参与者自身的情况分析，参与式预算的实施也需要理性的公民和成熟的公民社会。现代预算在中国自诞生以来，大多是政府官员和专家学者研究的对象，一般公民很难介入预算决策过程中。在普通民众对预算不太了解的情况下，让其参与其中，难免存在认知上的障碍。

四是参与式预算适用层级不明确。发端于浙江温岭的参与式预算，始于乡镇财政层面，目前正向市县级推进。但在其他很多试点地区，参与式预算则主要体现在街道和社区层面上，而按照我国现行《预算法》规定，街道和社区一级并非独立预算主体。因此，这些所谓的“参与式预算改革”更多体现为项目决策过程和社区街道发展计划，而非准确意义上的预算决策过程。在现行预算法律框架内，如何准确界定参与式预算的适用层级问题，是困扰当前改革实践的一个重要问题。

（三）推行参与式预算的路径选择

从国内各地参与式预算的具体实践来看，并无相对统一且固定的模式。但改革中让尽可能多的民众参与其中，让被边缘的弱势群体都有发言权，是其共性所在。促使参与式预算在我国地方政府得到发展，应该从以下几个方面做出努力：

加强参与式预算的制度建设。首先，在已经开始实施参与式预算的地方，应当把公民参与作为每年预算安排的必经程序确定下来，从而保证参与式预算不因地方领导人的更换或者其意志的改变而终止。其次，在对现有参与式预算实践进行深刻总结的基础上，对参与式预算的组织者、日期、时间长度、参与方式、参与内容等方面进行合理确定，并加以公布，形成对参与式预算的确定预期，从而保证公民参与预算决策的有序进行，提升参与式预算实施的效率。最后，中央或省级政府层面对地方政府参与式预算制度化要提供支持，应该发出明确的积极支持信号，以让地方政府在改革中获得更多的支持力量，对参与式预算这一具有政治、经济、社会等多重价值的地方创新应该大加表扬与宣传。

普及预算知识。长期以来，中国政府预算一直因为老百姓看不懂而遭到垢病。现代预算系统很复杂，涉及诸多技术性问题，政府部门有责任将这些束之殿堂高阁的预算文献加以通俗地解读，把专业的预算术语转化成浅显的表述，让老百姓读得懂，让人大代表具备审议的能力。由于专业知识的欠缺，极易导致公民参与中的“不作为”和“非规范性作为”，需要全面推广普及公共预算的基本知识，提升立法监督机构的预算管理权威。同时还要大力倡导推动出版各类通俗易懂、简明扼要的政府预算解读指南等普及性预算读物。

建立预算咨询专家智囊机构。地方人大代表对政府预算问题有一些了解，但还是不大可能拿出大量的时间去钻研每一年的财政预算。因此，设立由资深预算专家组成的预算咨询智囊机构，对于提高立法监督机构的预算治理水平具有重要的意义。这一做法在发达市场经济国家也不乏成功的先例。

三、绩效预算

（一）绩效预算的基本概念

绩效预算是一种以结果为导向的预算管理方式，在适应政府部门改革需要的同时，融入市场经济概念，将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，以提高财政支出效率，改进公共服务质量。2011年4月，财政部在广州召开全国预算绩效管理工作会议，以《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》为标志，全过程预算绩效管理工作在中央和地方广泛开展起来。从改革的实践看，绩效预算在提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显效果，因此被一些国家所效仿，并逐渐成为财政管理改革的发展方向。

（二）目前存在的问题

目前，我国的预算绩效管理是借鉴西方绩效预算的理念和方法，结合我国现有的预算管理模式发展起来的，并不能简单等同于绩效预算，或者可以视为绩效预算的起步阶段，虽然取得了一定成效，但未来发展还存在一些亟待解决的问题。

一是法律法规体系尚未建立。总的来说，我国当前的预算绩效管理工作缺乏法律法规和相关的政策作为制度保障，面对各方利益博弈和多种阻力，难以有效发挥职能作用。目前，各级政府部门绩效管理多处于自发状态，有的采取观望等待的态度，有的仍把大量精力用于争取有限的财政资源，有的拖延和被动应付绩效管理工作，缺乏主动性。绩效管理法规和制度建设落后，没有统一的指导原则和评价标准，导致各级地方政府的绩效管理工作难以推广和普及。

二是绩效评价体系尚不完善。部分重点评价项目典型性不强，缺乏延续性，相对独立，与其他项目关联度不大，对安排预算的参考性不强。评价工作基础薄弱，尚未建立科学、统一的评价指标体系。评价方法相对单一，虽然引进了西方先进的绩效评价方法，但缺乏各种方法的适合性研究，不能有效地进行结合，影响评价结果的实效性。评价方法仍以定性考评为主，往往凭印象、凭经验，缺乏数据支持和科学的分析测评，评价报告相对随意、片面。

三是结果应用难以落实。目前，评价结果应用仅停留在信息反馈和情况通报层面，大部分没有与下年度预算安排相衔接，未发挥对单位编报预算的激励约束效果，优化促进预算管理作用尚未充分体现。

（三）推行绩效预算的路径选择

转变观念，加强立法。绩效预算是建立在重视绩效的政府管理理念之上的，当政府管理以控制为中心转移到以绩效为中心的时候，绩效预算才可能真正发挥作用。因此必须转变认识，牢固树立先讲绩效、再讲做事花钱的观念，把关注点转移到如何更好地提供公共服务，科学合理高效地安排、编制和执行预算上来。同时建立和完善法律体系，为预算绩效管理改革确立牢固的法理基础。出台相关配套制度，逐步将绩效管理政策上升至政府规章，建立能够切实推行绩效预算的政治社会环境，从政府层面和财政部门内部同步推进绩效改革。

构建绩效管理体系，提高评价质量。一是构建绩效评价指标体系，加快对评价指标的研究审计与修订，形成涵盖各类各项支出，突出绩效特色的，量化、细化的绩效指标。二是探索第三方参与评价工作，聘请专业机构和行业专家参与评价工作，发挥其专业和技术优势，提高绩效评价的权威性、公正性。三是建立预算绩效管理信息系统，为切实推进预算绩效管理工作提供技术保障。在部门预算的整体框架内，将绩效评价各环节纳入信息管理，增强信息比对分析能力，并于评价指标库、中介机构库、专家库紧密结合，实现预算绩效数据资源共享。

落实评价结果应用。绩效评价结果应用是绩效管理的落脚点，积极探索评价结果应用方式，尝试从优化预算结构和强化日常管理两方面出发，逐步建立与部门预算和政府行政问责体系相结合，多渠道、多角度的评价结果应用机制。评价结果要为预算编制服务，将绩效评价同部门预算紧密结合，实现财政资金安排同绩效评价结果有机结合，不断优化财政支出结构。同时，评价结果要为部门加强管理服务，进一步完善评价结果反馈机制，强化评价工作的约束性。结合预算信息公开，将重点评价项目的实施情况和评价结果尝试在一定范围内公开，接受社会公众的监督，增强财政资金使用的透明度。

责任编辑：汪海洪 曲 宁

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1006－1255－（2015）03－0044-04

韩国英（1976—），天津市财政局预算编审中心。邮编：300042

李宗玮（1984—），天津市财政局预算编审中心。邮编：300042