关于大力推进政府与社会资本合作(PPP)模式的探讨

程 芸

(兰州市城市发展投资有限公司，甘肃 兰州 730000)

根据国家审计总署报告，截止2013年底，我国政府性债务余额达到17.8万亿元，面对这一惊人数据，我们不难发现我国各类融资平台存在着巨大的隐形债务隐患。2014年始，中央政府为减少存量债务，缓解新增债务激增及地方政府债务压力，国务院于2014年9月21日出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发［2014］43号)，以新思路－“堵暗道、修明渠”来严控平台公司继续融资，并同时鼓励发展地方政府债券及PPP。之后伴随着《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发［2014］45号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)及财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金［2014］76号)等一系列政策的相继出台，PPP模式被提及到一个前所未有的高度。因此，在我国大力推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与市政基础设施建设运营运营势在必行。

一、PPP的概念内涵

1、什么是PPP

政府和社会资本合作模式(Public－Private Partnership，PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。PPP是基础设施投资及运营的一种方式，是一种制度创新，方式多样，通常模式是有社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2、PPP的交易架构及运作模式

(1)PPP的交易架构

PPP的目前国际、国内的交易架构主要分为典型模式与非典型模式。典型模式主要有:政府注资+特许经营，政府授权+特许经营，政府购买服务等。非典型模式主要有:政府注资+股权回购，政府做资源型补偿+项目收益分成，政府授权+永续经营等模式。

(2)PPP的运作模式

①经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设－运营－移交(BOT)、建设－拥有－运营－移交(BOOT)等模式推进，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

②准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设－运营－移交(BOT)、建设－拥有－运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

③非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设－拥有－运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

3、PPP模式的核心理念

(1)全生命周期。政府要全面参与PPP项目全过程，对公共服务的质量和价格进行全过程监管，确保实现公共利益最大化。

(2)物有所值。与传统模式相比，采用PPP模式能够增加公共服务供给、优化风险分配、提高运营效率、降低运营成本。

(3)风险共担。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则在政府与社会资本之间合理分配。

(5)激励相容。以有效的激励约束机制为核心，以收益分配和绩效考核制度为手段，最大限度调动社会资本参与PPP的积极性。

4、PPP模式的适用领域

PPP模式主要适用于规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚的项目，如:燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施等公共服务项目，新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

5、PPP项目实施的主要流程

PPP项目实施的主要操作流程分:项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等5个阶段。

二、PPP模式在国内基建投融资领域的运用及发展

1、发展历程

曾在1995年前，尚未出现PPP的完整概念，当时重点是在探讨BOT模式在中国应用的可行性;1995年－2013年属于探索尝试阶段，期间国家计委以首批试点BOT方式在国内尝试推行PPP模式，如成都自来水六厂等;并引入国际金融组织的专业经验和咨询力量协助推进试点项目;2009年开始四万亿经济刺激计划，国进民退，PPP陷入低谷;2013年开始，亚洲开发银行、财政部启动对PPP的政策研究，逐步进入规范发展阶段，2013年12月，财政部会议正式提出大力推行PPP，直至2014年相关部委出台一系列政策要求大力推广运用PPP。

2、地方平台公司融资向PPP模式转型的必要性

43号文之前的融资平台公司主要是通过大量的银行贷款、中期票据、信托资金承担着大部分城市基础设施建设投融资任务，到期只能通过土地市场来偿还债务，还款来源单一，平台公司缺乏清晰、稳定的偿债机制。随着2014年国家为减少政府债务压力，相继出台的各项规定，明确并重新定位“地方政府”和“融资平台公司”的合作关系，并结合中央推行PPP的精神和政策导向，将地方融资平台原来的政府投融资功能延伸的模糊关系转换为政府与公益性项目投资人之间的清晰合同关系。

3、我市以往政府与社会资本合作项目运行情况

根据相关资料及数据显示，兰州市在深化投资体制改革，拓宽社会资本渠道，促进投资主体多元化，加快政府职能转变中，在基础设施、城建、环保、工业等方面也积极探索和尝试性地开展了大量工作，也建设了一批项目，如七里河安宁污水处理厂(TOT)、雁儿湾污水处理厂(BOT)、盐场污水处理厂(BOT)、西固生活污水处理厂(BOT)，积累了一定经验，但总体上教训多于经验，失败多于成功，主要存在的问题有:

①政府收入支出的倒挂。市场化的确缓解了国内污水处理行业建设资金的短缺，并带来了先进的管理和技术，但从近几年的合作情况来看，政府在资金方面吃了“亏”，导致吃亏的直接因素就是投资方所要求的固定投资回报率(保底水价和保底水量)，这种定水量和定水价的合作方式几乎将投资者完全排除在经营风险之外，使授权方付出了沉重的代价，每年政府需向投资者进行大量的补贴，如兰州市区2013年污水处理收费约1.2亿元，但污水处理费支出1.6亿元，政府要向污水运营项目公司补贴4000多万元。

②个别企业通过低价中标取得了特许经营权后，为在建设期获得巨额收入，存在不顾建设质量和建成后的运行状况，采用价格低廉的设备，把设施的运营风险全部留给项目本身。并且项目公司还通过一系列的条件同政府讨价还价，以弥补因中标造成的损失。另外企业中标签订协议后，因资金和投标的原因，拒绝履行特许经营协议，导致项目进展滞后。

③存在政府因资金缺乏，服务费拨付不到位的情况，严重影响了项目的运行和投资者的利益。

三、关于对大力推进PPP模式的思考

按照目前提倡的PPP模式来看，PPP模式是一个十分复杂包含内容广泛，且部分专业性很强的一种政府行为。一方面作为政府，在项目识别、项目准备阶段需要做大量的，细致的，全面的乃至一些较专业的前期计划准备工作后，再进行公开的社会资本招标采购是一个PPP项目成功实施的关键点。但结合以往的经验，兰州市乃至全国在政府推进社会资本采购项目中，在上述阶段所做的绝大部分工作都不够细，研究不够到位。如前期财政承受能力论证、风险分配、运作方式、回报机制、合同体系、监管机制等内容都深入研究的不够，甚至有些项目更多听取社会资本方提出的各项意见，因此“双赢”或“多赢”的目标天平失衡，更多是利益向社会资本方倾斜，而责任向政府倾斜。另一方面，国家从2014年全面提倡和推进PPP模式项目的同时，国家的相关法律及政策法规尚未完全完善到位，因此，在双方权责发生矛盾等问题中，缺乏上位法的支撑，存在“双方”违约，不认真履行职责，不按照合同办事，缺乏有效的监管等现象发生，没有明确的管理机构。在选择项目时，具备“使用者付费”条件的项目有限，且大部分已采取BOT等市场化运作，越往基层，公益性项目比重越大。

四、总结

因此，PPP模式将来会成为政府投资项目的主要运行模式之一，但这是是一个长期的、科学的、严谨的运营方式，是一个不断探索和尝试的政府行为和过程，不能一蹴而就，要稳步推进，不仅要坚持可持续发展战略和科学发展观的科学理念，还要坚持“引进来和走出去”的发展战略，结合当地实际情况，创新模式，在当今激烈的社会竞争中更好的发展，为我国综合经济实力的发展做出更多的贡献。

［1］.《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发［2014］43号).

［2］《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发［2014］45号).

［3］《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号).

［4］《甘肃省政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》(甘政发〔2015〕23号).