论普惠金融体系下小额信贷模式的制约与对策★——基于湖南农村小额信贷发展的视角

尹建中皮珺丹（.湖南城市学院商学院　.澳门科技大学商学院）

论普惠金融体系下小额信贷模式的制约与对策★——基于湖南农村小额信贷发展的视角

尹建中1皮珺丹2
（1.湖南城市学院商学院2.澳门科技大学商学院）

【摘要】农村小额信贷对支持“三农”建设，缩小贫富差距具有重要意义。湖南农村经济的不平衡发展为农村小额信贷提供了广阔的发展空间，但是法律、利率、内部控制、运作模式、资金来源、风险控制等多重因素制约湖南农村小额信贷可持续发展，本文从政府和小额信贷机构两个角度提出相应对策。

【关键词】普惠金融体系农村小额信贷小额信贷机构

★本文由湖南省社会科学基金项目“社会资本对中小企业融资行为的影响研究”(编号：11YBA045)资助；湖南省城市经济研究基地资助。

一、引言

小额信贷（Microfinance）于20世纪70年代由孟加拉银行家黙罕黙德·尤努斯（Muhammad Yunus）提出，其含义是向低收入阶层和微型企业提供小额度的、持续的信贷服务活动，基本特征是额度较小、服务于贫困或中低收入群体，无担保，无抵押[1]。小额信贷的发展成为金融扶贫的重要思想来源，也是世界范围内解决农村经济发展中资金约束问题的重要途径之一。2005年，联合国推广“小额信贷年”，旨在能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系[2]，并提出了以贫困和低收入群体为中心、小额信贷为核心内容的普惠金融体系（Inclusive financial system）。我国小额信贷由著名经济学家茅于轼和汤敏先生于1993年开始研究，同年杜晓山教授赴孟加拉格莱珉银行考察，并于1994年在格莱珉银行和福特基金会的资助下，牵头在河北易县试点“扶贫经济合作社”，随后开始在全国推广小额信贷和普惠金融体系建设，许多省市都开展农村金融产品和服务方式创新试点。截至2012年底，我国农户贷款余额为3.6万亿元，较2007年末增长170.1%；涉农贷款余额为17.6万亿元，占各项贷款余额比重为26.2%，较2007年末增长188.2%[3]。

2010年中央一号文件中明确指出要“提高农村金融服务质量和水平”，十八届三中全会提出要“发展普惠金融”，体现了中央期待在我国农村金融市场逐步建立起一个普惠制金融服务体系的决心。小额信贷是促进我国金融体系发展的必要手段。发展小额信贷，对于支持农民和农村的发展，缩小贫富差距具有重要意义，也是我国农村金融体制改革，乃至整体金融建设的重点。对此，本文就湖南农村小额信贷发展现状、小额信贷发展制约因素和农村小额信贷发展对策进行相关探讨。

二、湖南农村小额信贷发展现状

（一）湖南农村经济发展分析

湖南省土地面积21.18万km2，占全国国土面积的2.2%。全省辖13个市、1个自治州、122个县（市、区），其中国家级贫困县20个，省级贫困县18个，贫困地区土地面积达7.98万km2，占全省土地总面积的37.68%[4]。全省总人口6 568万，2013年末城镇化率47.96%。湖南农村纯农业人口多，贫困人口多，老、少、边、穷范围广，农村经济发展整体滞后。农村经济的不平衡发展为农村小额信贷提供了广阔的发展空间。

（二）湖南农村小额信贷发展概况

1.农村小额信贷模式

湖南农村小额信贷模式主要有三类：一是农村信用合作社主导的信用贷款模式，是农村小额信贷的主体；二是商业性小额贷款模式，规模不大但发展迅猛；三是政策性银行模式，主要由农业银行、农业发展银行和国家政策性机构负责放贷，资金主要来源于国家财政资金和政府提供的扶贫贴息贷款。

2.农村小额信贷发放机构

（1）农村信用合作社。湖南农村信用合作社经过50多年的发展，其机构网点达到5 000余家，是农村小额信贷的金融主力军。湖南省农村信用社2013年存、贷款余额分别达4 586.18亿元、2 680.44亿元，均居全省金融机构第一位。其中，全年净放贷款441.39亿元，涉农、小微企业贷款余额分别达2 330.51亿元、713.62亿元[5]。

（2）村镇银行。村镇银行立足县域，服务“三农”，以农民和县乡小微企业为主要服务对象。2008年3月，湖南首家村镇银行——湘乡市村镇银行成立，到2014年6月，湖南省共组建了51家村镇银行遍及全省14个市州，控股银行包括建设银行、光大银行、浦发银行、汇丰银行、国家开发银行、长沙银行、包商银行、哈尔滨银行、广州农村商业银行、上海农商银行、湘潭市商业银行等[6]。湖南村镇银行服务“三农”意识强，各村镇银行都有自己独创的信贷政策，创新涉农服务方式，创新小额信贷产品，创新质押、担保手段，倾其所能服务县域经济。

（3）小额贷款公司。小额贷款公司是面向“三农”和中小微企业、不吸收公众存款、经营小额贷款等业务的企业法人。小额贷款公司主要发放信用贷款，无须任何抵押物，其特点是发放速度快、手续简单，放贷条件比银行宽松。湖南省于2009年6月启动小额贷款公司试点工作，到2013年10月底，共成立小额贷款公司177家，注册资本近132.89亿元，累计发放贷款238.85亿元，其中涉农贷款约占40%[7]。

（4）农村资金互助社。农村资金互助社是我国农村新型金融组织体系的重要组成部分，相比村镇银行关注的客户更加低端。湖南农村资金互助社有政府引导、村民自发等设立形式。成立于2007年8月的湖南省花垣县雅酉镇排达扣村扶贫互助社，多年来在解决村民融资难问题和推进农业产业化等方面，发挥了积极作用，是湖南省采取政府引导方式设立农村资金互助社的成功典范。

3.农村小额信贷主要用途

农村小额信贷单笔金额小，业务量大，主要是用于农民生产和生活需要。其主要用途包括：用于农民家庭的农业生产需要，农村农产品加工和制造业加工等非农业生产需要，农民建房、学费、医疗等生活性消费需要。

4.农村小额信贷主要产品

农村小额信贷产品主要有小额信用贷款和联保贷款。以湖南农信社为例，其小额信用贷款是以借款人的信誉发放的贷款。根据借款人自身信用状态，综合考察借款人现金流状况、用途、经营状况、综合实力等情况而发放，无需提供担保。其特点是放款快、免担保、手续简单，服务对象为农户、商户、小微企业。小额信用贷款产品包括小额农户信用贷款、小额商户信用贷款、小微企业信用贷款和财政贴息创业贷款；旨在解决农户、商户、小微企业贷款难、抵押难、担保难问题；发放额度不超过200万元（含）；期限在2年及以内[8]。

三、湖南农村小额信贷发展制约因素

（一）法律法规不完善，监管责任不明确

虽然国务院、银监会针对民间投资健康发展，小额贷款公司试点，以及关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司的有关政策等先后颁布了相关法律法规，但至今没有出台专门针对小额信贷的法律法规，小额信贷机构的合法身份尚不明确。小额信贷外部监管乏力，银监会和央行的监管范围模糊、职责不清。湖南省各地方政府对小额信贷的配套扶持政策如财政、税收、资金支持等也比较少，无法给予小额信贷发展有力支持。由于法律、法规、制度建设和监管的缺失，小额信贷机构可持续发展意识薄弱，不重视内部制度化管理，存在短期行为，不注重持续发展，这不符合国家大力发展普惠金融体系、建立和谐金融的要求。

农村小额信贷针对广阔、分散的农户，涉及面广，业务成本高，管理费用大，因此必须收取较高的利息才能弥补成本。然而我国长期对正规金融机构实行利率封顶政策，对存贷利率实行严格的国家控制。人民银行规定：农村信用社开展的小额信用贷款年利率为基准利率的0.9～2.3倍，四类机构（村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司）的贷款利率下限为人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍，而经批准吸收存款的机构，其存款利率实行上限管理，最高不得超过人民银行公布的同期同档次存款基准利率[9]。《湖南省小额贷款公司监督管理办法（试行）》规定，小额贷款公司发放贷款利率为即期人民银行公布的同类同期贷款基准利率的0.9～4倍。调查显示，湖南省农村信用社向农户发放的小额贷款，视贷款对象利率在6%～9%之间，样本小额贷款公司贷款平均利率基本维持在贷款基准利率的3倍左右。

政策导向下的农村小额信贷低利率水平，因其缺乏激励机制，小额信贷机构发展后劲不足而不利于小额信贷的发放与推广；低利率水平导致农村小额信贷供求不平衡，滋生高利贷的产生；同时，低利率使借款者感到压力不大，容易产生松懈情绪，导致高违约率。

（三）内部控制薄弱

1.管理水平较低

湖南农村各小额信贷机构内部控制、风险防范、激励约束等制度体系不完善，面临着高素质专业人才缺乏、基层信贷人员不足、部分信贷人员职业素养不高的窘境。农村信用合作社、邮政储蓄银行和村镇银行等金融机构目前是开展农村小额信贷的主体，但软硬件建设、队伍素质、管理水平等相对落后。农村资金互助社是社区互助性银行业金融机构，是独立的企业法人，但其组织较松散，基础设施、人员配备以及内部管理制度等均较薄弱。小额贷款公司不是金融机构，作为一般的企业法人，可能出现制度建设滞后，普遍存在财务核算不规范、科技手段落后、信贷管理松散、风险管理不到位、拨备制度没有建立等问题，甚至个别小贷公司存在违法行为。

2.贷款操作不规范

首先，湖南还没有建立起完善、可共享的农户信息管理体系和评价农户信用等级的指标体系，信贷人员无法准确、客观地掌握农户的实际情况，导致农户信用评价随意性大，评价结果不能反映真实情况。其次，没有建立严格明确的放贷与贷款回收责任制度。部分小额信贷机构中信贷人员负责放贷对象与数量，其他部门负责贷款回收，导致信贷员不关心贷款质量，甚至出现信贷员发放人情款、以贷谋私的现象。第三，由于信贷电子化建设滞后，贷款发放方式落后，办理效率低下。

（四）运作模式单一

北部湾经济区的区内贸易比重反映了其在广西省内贸易中的一个地位，如果这个比重呈上升趋势，则表明广西总贸易对北部湾经济区的区内贸易的依赖程度也在上升。本文主要选取北部湾经济区2008年-2011年四年间全区区内进出口额以及全区进出口总额来进行测度，通过选取指标得到如下表格：

湖南省小额信贷产品在满足客户需求方面缺乏产品创新，品种单一，授信对象范围狭窄，额度偏小，还款周期不灵活。

1.授信对象范围狭窄

由于农村小额信贷的服务对象是低收入阶层，这从根本上决定了其授信对象主要是低收入农户的日常资金需求，而对于那些农村产业化经营、规模化经营的大量资金需求却无能为力。

虽然目前湖南发放农村小额信贷的主体较多，但这些主体之间缺乏有效的市场竞争。农业银行为广大农民提供农户小额贷款，但其小额信贷业务在逐渐减少；村镇银行和农村资金互助社发展时间短，数量少、覆盖面低；小额贷款公司的贷款对象主要是中小微企业、个体私营户和工薪阶层个人，服务于“三农”的比重小。农村信用社是目前农村小额信贷发放的主要金融机构，由于各贷款主体之间缺乏竞争机制，导致农村信用社发放的农村小额信贷品种类别少，运作效率低。农村信用社在选择客户时，为了规避风险，偏好于选择资金需求量较大、还款能力较强的优质客户，而忽略资金需求量小的农户。

2.贷款周期设置不合理

湖南农村信用社小额信贷偿还期限规定在2年及以内，而联保贷款按规定是依据生产、经营周期合理确定期限，一般不超过1年，其他信贷机构贷款偿还期限一般在1年以内。但由于农业生产周期较长，特别是养植业和一些经济作物的种植，1～2年的借贷周期难以满足农户生产需要，即使农户能还贷，还贷之后容易造成资金不足而导致农户损失，因此小额信贷在期限上的瓶颈使其作用难以发挥。

（五）资金来源持续性差

小额信贷机构资金来源不足，发展可持续性差。农村信用社的资金来源主要是吸收企业和居民存款，另有少部分是国家央行再贷款或财政补贴，资金实力较弱。村镇银行只在县域或乡镇范围内经营，其资金来源为地方性的注册资本金、各方股金和存款，其在吸储方面比较困难，资金量有限，使用成本高。农村资金互助社资金来源由政府提供启动资金，资金来源非常有限。小额贷款公司运营资金来源仅限为股东缴纳的资本金、捐赠资金和经营利润。

（六）风险控制机制不健全

农村小额信贷的贷款对象主要以农业、农民为主，必然存在自然风险和信用风险，同时小额信贷机构自身也存在操作风险与内部控制风险。

由于农村小额信贷保险机制不健全，一旦发生自然灾害，将导致大量农户违约，从而使小额信贷机构的资金链断裂而产生自然风险。

农村小额信用贷款最突出的特点是凭借农户信用发放贷款，农户信用的好坏将直接影响到贷款收回。湖南省农村各金融机构均规定，信贷员在发放小额信贷类贷款前应详细全面调查借款人的信用状况。但以下问题导致湖南农村小额信贷的信用风险无法避免：第一，信贷员数量少、责任意识不强，不能确保农户信用状况的准确性，一旦农户信用等级下降，借款人可能无法按时偿还贷款；第二，对于农户主观故意拖欠贷款，在内部控制上还没有完全有效的规避方式；第三，农村小额信贷没有抵押品，这在一定程度上助长了个别农户的违约意识。

农村小额信贷机构内部管理机制不健全，规章制度不完善，员工综合素质不高，加上小额信贷“小额、分散、无抵押”的贷款原则，加大了小额信贷的内部控制风险。

除此之外，由于农户法律法规知识淡薄，小额信贷机构管理手段落后等原因，湖南农村小额信贷还存在一户贷款多户使用、多个小额信贷转移给一户使用以及多头贷款的重复性风险。

四、湖南农村小额信贷发展对策

（一）完善法律法规，规范农村信贷市场

国家应尽快出台农村小额信贷机构规范发展的法律法规，明确小额信贷机构的法律地位，使其具备组织上的合法性和可持续性。制定小额信贷市场准入制度，包括准入所必备条件、审批制度、监督制度、报表制度等，使农村小额信贷有法可依。

针对不同小额信贷机构，采取不同的监管模式。对于正规金融机构如农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行、村镇银行等，将其纳入银行监管框架中，对这些机构的最低注册资本、资本充足率、存款准备金率、风险集中度等硬性指标作出严格规定。对于小额贷款公司应由监管层成立全国性小额贷款公司，通过设计行为准则进行行业自律，对小额贷款公司的准入、运营、退出等进行规范[10]。对于农村资金互助社，应实行社员自律管理，同时积极探索建立以自律管理为基础、银行业监管机构监管为主体、地方政府风险处置为保障、社会监督为补充的分工协作和互相配合的监督管理体系。同时，地方政府应在财政、税收等政策上给予大力支持，给予财政补贴和税收优惠，给小额信贷机构以资金支持，让更多农民和小微企业获得所需资金。

（二）实行市场利率差异化策略

科学合理的利率是农村小额信贷可持续发展的前提，贷款利率的制定应遵循借款人有承受能力和贷款人有盈利空间的原则。人民银行规定，自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，对农村信用社贷款利率不再设立上限。除农村信用社外，包括农业银行、农业发展银行、农村商业银行等在内的其他各类提供农村金融服务的农村金融机构贷款利率上限均已放开。小额信贷机构应以此为契机，按照收益大于成本的原则，对借款人进行市场细分，在现行利率政策允许范围内采取差异化定价策略，更好地提升利润空间。

（三）建立多样化的小额信贷运行模式

小额信贷产品差异化。小额信贷机构应根据小微企业和农户的实际需要创新农村小额贷款模式，开发小额贷款品种，足额发放小额贷款。根据小微企业和农户对信贷资金需求的大小，小额信贷品种应当根据差异化原则进行细化，对于不同种类的农户资金需求设计有差异的信贷品种，提供不同的贷款额度、贷款期限、贷款利率、还款方式等。

合理设定小额信贷的金额、期限。小额信贷机构应根据农户的经济和社会特点，合理设计一套既有利于改善对农户的信贷服务，又能使小额信贷机构实现可持续发展的金融工具。根据农户的不同贷款需求，合理确定授信额度和贷款期限，力求使贷款资金和授信期限贴近生产经营实际。

（四）拓宽资金来源渠道

第一，依靠人民银行利用再贷款机制，不断增加对农村信用社的资金投入。第二，将小额信贷的融资余额与小额贷款公司信誉程度挂钩，逐步放开“两个银行业金融机构”的限制，引导商业银行为小贷公司提供贷款。湖南省人民政府《关于促进小额贷款公司规范发展的意见》（湘政发[2013]7号）明确指出，鼓励各银行业金融机构为小额贷款公司提供融资，探索小额贷款公司通过国家认可的金融交易所或股权交易所等机构进行融资试点。第三，放宽农村地区金融机构准入标准，允许新设村镇银行等信贷机构，通过村镇银行吸收民间闲散资金，促进农村资金回流。第四，地方政府通过税收政策的调节作用和财政补偿机制的建立，如税收减免、财政补贴、农户贷款风险补偿基金等政策和措施解决小额贷款公司和村镇银行资金困难问题。

小额信贷机构在拓宽融资渠道的同时，也要注重成本管理，开源节流，提高资金利用率和回收率。

（五）建立健全风险防范控制体系

1.建立农户征信体系，降低违约风险

一方面，农户信用数据缺失是小额信贷风险评估的最大难题。因此，小额信贷机构应做好农户信息的收集、整理、评价等工作，从信用记录、偿债能力、经营项目等方面建立信息数据库和信用档案，掌握农户真实的信用状况，提高抗风险能力。另一方面，小额信贷机构应加大法律知识和信用意识的宣传力度，培育良好的社会诚信环境，对农户进行诚信教育，增强农户的法律意识，使之形成讲诚信的自我约束力。

2.完善内部控制机制，规避内控风险

内部控制机制完善是小额信贷可持续发展的关键因素之一。首先，小额信贷机构应规范各项管理制度，包括职能部门设置、人员配备及责权利的界定、业务流程、财务会计制度等，确保制度健全规范；其次，提高员工综合素质，通过引进、培训、考核等方式，提升员工专业技术能力，加强道德素质教育，增强工作主动性及责任感。

3.建立保险机制，防范自然风险

政府应鼓励小额信贷机构和保险公司共同开发“小额信贷+小额保险”的农村小额信贷保险产品，建立小额信贷保险机制；同时大力宣传鼓励农户参加农业保险，要求农户在取得小额信贷产品时必须购买配套保险产品，加大借款农民的风险保障，降低由于自然因素所导致的经济损失风险。

主要参考文献：

[1]杜晓山．小额信贷与普惠金融体系[J]．中国金融，2010（4）．

[2]关天翊．普惠金融体系中的小额信贷机制研究[J]．地方财政研究，2013（9）．

[3]中华人民共和国中央人民政府．中国农村金融服务报告2012[EB/OL]．http://www．gov．cn/gzdt/2013- 04/03/content_ 2369775．htm, 2013-04-03．

[4]周妮笛．湖南省农村金融生态环境问题初探[J]．金融经济，2009（6）．

[5]柳德新,陈淦璋．加大金融对实体经济的支持——来自省委经济工作会议热点话题之四[N]．湖南日报, 2014-01-07．

[6]中国银行业监督管理委员会．金融许可证信息[EB/OL]．http://xukezheng．cbrc．gov．cn/ilicence/, 2014-06-30．

[7]湖南省小额贷款公司协会．全省小额贷款公司年度检查总结通报会暨业务创新研讨会在湖南郴州举行[EB/OL]．http://www．muhn．org．cn/td/view．asp?newsid=1183,2013-12-18．

[8]湖南省农村信用社联合社．贷款业务[EB/OL]．http://www．hnnxs．com/Index．aspx, 2011-12-06．

[9]但有为，苗燕．农村资金互助社暂不用交存存款准备金[N]．上海证券报，2008-05-09．

[10]李敏．完善广西小额贷款公司监管研究[D]．柳州：广西大学，2013．

责编:梦超

【中图分类号】F832.7