资本项目事后监管探析

文/刘毅 编辑/丁小珊

资本项目事后监管探析

文/刘毅 编辑/丁小珊

随着资本项目可兑换工作的不断推进，资本项下开放的交易越来越多，交易手段和交易方式日益多样，资本项目管理目标也从防流出到控流入，并进一步转变为促进经济发展和国际收支平衡。但日益升高的现实需求，也使得原有的管理模式逐步暴露出管理效率低下、管理成本与收益不对称、管理有效性下降等问题。

2009年，外汇局提出了外汇管理要实现“五个转变”，即从重审批转变为重监测分析；从重事前监管转变为强调事后管理；从重行为管理转变为更加强调主体管理；从“有罪假设”转变到“无罪假设”；从“正面清单”转变到“负面清单”。其目的是顺应经济和社会发展的形势，转变外汇管理的理念和方式，以提高外汇管理效率、降低外汇管理成本、提高管理的有效性。资本项目外汇管理也乘此东风，在直接投资、跨境信贷和资本市场等方面推出了一系列简政放权措施。

现存问题

经过在 “五个转变”指导下开展的一系列改革，资本项目外汇管理基本形成了以登记为核心，以规模控制为辅助，仅保留少量必要行政许可的管理框架。目前，资本项目监测分析预警和事中、事后核查的数据和制度基础基本确立，各地外汇局也积极运用各种工具开展事中、事后监管，但是在开展工作过程中还是存在一些问题。

一是资本项目主体监管尚不完善。主体监管应将涉汇主体（包括金融机构、企业和个人）按照一定的标准进行分类，根据不同类别实施差异化的外汇管理政策。只有系统地实施监管，才能防止涉汇主体利用各种手段进行“政策套利”。但从目前资本项目主体监管的实际情况看，除《资本项目事后监管操作指引》明确了对银行实施分类监管外，对非银行金融机构、企业和个人均无分类监管政策，也就是说这类涉汇主体，无论是否存在违规行为，均可同样享受政策便利化带来的红利。由于其面对的违规成本与违规收益不对称，容易导致利用政策差异规避监管的行为。

二是资本项目本外币监管存在政策差异。目前，资本项下本外币监管政策不一致的问题比较突出，使得监管部门在进行事后监管时政策依据不统一、监管原则较为混乱，给部分不法分子规避事后监管提供了可乘之机。另外，政策差异也导致了本外币资本项目业务数据统计口径不一致的问题。最为典型的例子是外债的统计口径：以外币计价结算的90天以上远期信用证、海外代付等，占用银行短期外债指标；而以本币计价结算的远期信用证等，则未纳入现行外债管理。其直接后果就是外债统计数据失真，并进一步影响了资本项目事后监管的针对性和有效性。

三是对资本项目事后监管工作人员的培训不足。资本项目事后监管工作包括监测分析、现场和非现场核查以及数据质量控制。这需要事后监管工作人员要熟练掌握一定的统计分析知识、各项政策法规、业务操作规程、现场和非现场核查方法和技巧、业务数据报送方式、数据关联规则和错误申报数据的处理方法等，同时还要有一定的文字表达能力。然而现在的资本项目人员培训侧重点，仅在各项政策法规和核查方法技巧上，对于提升事后监管人员的统计分析能力等方面关注较少。这使工作人员难以掌握正确的报送数据方式、关联规则等。这种缺失是现阶段事后监管工作人员将主要精力用于合规性核查，而轻视资本项目形势监测分析的原因之一。

四是资本项目形势分析与合规性监管联系不紧密。将形势分析纳入合规性监管并作为资本项目事后监管的重要组成部分，除了出于打击违法违规个体的目的，更重要的是要促进实现国际收支平衡。在资本项目事后监管的过程中，外汇局本应根据资本项目形势变化特点，科学合理地设定总量预警指标，通过联系宏观上的资本项目资金异常流动信号，监测涉汇主体的资本项目收支动向，及时发现异常可疑线索，从而防止异常资金通过资本项目渠道进行投机套利，促进国际收支平衡。然而目前在实际监管工作中，大多数基层外汇局并未将事后监管与资本项目形势分析紧密地联系在一起。基层外汇局的工作流程通常是先通过业务前台或系统数据筛查发现个别异常主体，进一步通过现场核查确定违规处罚。这导致具体工作与形势分析的联系较弱，工作人员无法做到根据资本项目的收支形势及时调整事后监管方向，导致主动作为能力较弱、防范措施滞后。

五是合规性监管与资本项目外汇管理改革联系较弱。目前的资本项目合规性监管，将核查重心定位于纠察违法违规的行为上，着重体现强化监管的职能。在涉汇主体具体交易行为发生后，监管部门会依据交易行为的结果来判断和识别涉汇主体是否存在违规情况，通常都遵循“一异一案”的监管模式。从其职能上看，这一做法无可厚非，但却忽视了合规性监管另一个相当重要的职能——为资本项目外汇管理改革寻找方向。在合规性监管过程中，监管部门常会发现，涉汇主体一些合理正当的需求，由于现行政策不允许或没有其他合法途径，而被迫铤而走险采用违法违规手段（如目前对个人境外投资尚无明确的法规或政策，各外汇分支局均无法操作，但是其需求又是合理正当的。而这一正当的需求目前只能通过利用个人年度5万美元的额度分拆汇出的违规方式来实现）。这表明，只有将合规性监管与资本项目外汇管理改革紧密联系起来，才能及时发现资本项目管理改革和政策调整的突破口，使政策能够更好地满足涉汇主体合理正当的资本项目涉汇活动需求。

强化监管

为了进一步强化资本项目监测分析和事中、事后监管工作，可以从完善制度机制和人才培养等方面入手，提升工作质量。

一是健全资本项目分类监管机制。在对银行进行分类监管时，管理部门应更好地发挥考核的作用，将银行考核结果与现场和非现场核查、市场退出的要求结合起来，并按照考核结果和考核等级对银行进行分类，据此实施不同的资本项目外汇管理政策和监管措施，提升银行监管的有效性。在对企业和个人进行分类监管方面，管理部门应建立企业和个人违反外汇管理政策行为的数据库，并将其融入企业和个人的信用体系，再根据一定标准评定企业和个人的信用等级，以此为基础，实现对企业和个人进行分类监管，以提高其违反外汇管理政策的成本。

二是协调本外币政策。相关部门应加强政策协调，梳理本外币政策差异，细致研究本外币政策差异可能导致的负面影响，并提出切实可行的本外币跨境收支管理政策改革方案，以提升本外币监管的有效性。此外，还应加快本外币数据的对接，充分利用部门间现有的数据资源，形成跨境资金流动监测链条，以提升资本项目跨境资金流动监测的效率，防范资本项目资金流向负面清单。

三是加大人才培养和队伍建设力度。管理部门一方面要建立定期资本项目事后监管技能培训机制，并拓展培训内容。可以通过视频、现场等多种方式向全国资本项目事后监管工作人员讲授相应技能，并安排一定难度的技能考试，保证培训质量。另一方面，要加强队伍思想建设，改变过去仅以合规性核查为事后核查重点的观念，将资本项目形势分析、资本项目管理改革纳入资本项目事后监管工作并列为重点，从而形成形势分析、资本项目管理改革和合规性监管相辅相成的工作局面。

作者单位：外汇局福建省分局