非现场检查核查体系协调整合机制研究

文/王雪 齐美杰 信召阳 编辑/靖立坤

非现场检查核查体系协调整合机制研究

文/王雪 齐美杰 信召阳 编辑/靖立坤

针对各条线非现场核查检查工作中存在的问题，应按照效率优先、职责明确、统一规范、以人为本的原则，以外汇主体监管为核心，对外汇非现场监测机制框架进行优化。

随着事中、事后监管手段的不断强化，外汇局正在更多地通过非现场方式定位违规异常主体。由于经常、资本、检查各条线非现场监管的手段和流程类似，实践中存在部分交叉。特别是在行为监管向主体监管转变的过程中，非现场核查与非现场检查监管职责重复、监管资源浪费问题突出。对此，外汇局山东省分局结合主体监管与非现场监管工作实践，对整合外汇非现场检查核查工作，构建完善的外汇非现场监测体系进行了研究。

非现场检查核查工作框架的梳理

外汇局非现场监管主要包括经常项目、资本项目、国际收支的非现场核查与检查部门的非现场检查。各条线非现场监管概况如下：

一是国际收支开展非现场核查，以确保数据质量。国际收支非现场核查主要关注国际收支统计申报和银行结售汇统计数据质量，通过对申报信息或报表数据进行电子或手工的关联比对，发现逻辑关系不一致的信息。

二是经常、资本开展非现场核查以发现异常交易行为。经常项目和资本项目非现场核查主要通过对总量核查、专项监测等设置监测指标及预警值，对超出预警值的业务合规性进行重点关注。

三是检查部门开展非现场检查以锁定异常违规线索。检查部门综合运用各系统数据，开展比对分析，进行非现场检查，筛选各类外汇违规与异常交易线索，查找涉嫌违规的主体线索。

从各部门信息横向流转情况看，经常、资本在非现场核查中发现的符合移交条件要求的，均移交检查部门（非现场监管信息横向流转情况见图1）。

非现场监管工作中存在的问题

一是缺乏统一规范的非现场检查核查制度。目前，外汇非现场检查核查工作只有对开展非现场工作的专项规定，尚未建立统一规范的工作制度。已有的专项规定包括：《货物贸易外汇管理指引》，其第四章“非现场核查”对货物贸易项下的非现场监测工作进行了明确规定（但未对服务贸易项下与个人项下的非现场监测工作作出明确具体的规定）；《资本项目事后监管工作机制（试行）》，对资本项下的非现场核查工作的相关内容进行了规定；《管理检查司外汇检查非现场分析工作指导意见（试行）》，对外汇检查非现场分析工作进行了规定。实践中，由于缺乏从全局角度出发的统一的非现场监测分析制度，各业务部门在按照这些规定履行各自职责开展非现场监测中，工作目标存在一定重合，却整个非现场监测工作缺乏引领和规范。

二是非现场检查核查由于条线分割，难以发现交叉违规行为。目前，按业务种类设置监测岗位的模式，把涉汇主体的完整资金运作链条分割成货物、服务、资本等几个模块，分别采集各自模块的监测信息，缺乏横向的信息交流，不利于对同一交易主体实施全面监测。受信息来源单一、共享不足等因素的制约，对各模块交叉违规行为难以被发现。如以预付货款形式将资金汇往境外，再作为投资资本金汇回进行虚假投资的行为，如果单从经常项目管理部门或资本项目管理部门的监测角度，都难以发现其操作异常，只有加强跨系统数据综合匹配才能发现异常点。

三是监测系统工具重复建设，系统关联度较差。近年来，各部门都将非现场监测作为监管的重要手段，纷纷开发和完善系统工具，各自上线非现场监管系统，造成了系统数量的不断扩张。由于这些系统的基础数据主要来源于国际收支和外汇账户数据，因而需要技术人员在后台对这些数据进行技术甄别，以使筛选后的数据能适应各业务部门不同的职责分工和监测需求。这样，一方面系统的重复建设会增加系统开发成本；另一方面，由于各业务系统在监测思路、指标设计等方面均不相同，导致系统之间关联性差，不同部门间难以进行数据的直接匹配，影响了系统工具效能的最大化，增加了监管成本。

图1 非现场监管信息横向流转情况

图2 非现场监测检查分工与流程重构

四是非现场检查和非现场核查工作具有较大重复性。从实践看，经常、资本项目管理部门的监测结果与检查部门确定的可疑主体基本一致，因此经常、资本项目的非现场核查工作与外汇检查中的非现场检查工作具有较大的重复性，造成了监管资源的浪费，也影响了非现场工作效率。另外，从业务部门角度看，由于业务人员大都是兼顾非现场监测工作，因而普遍对监测分析工作的重要性认识不足，特别是基层外汇管理人员，受限于日常具体业务操作，对开展监测分析缺乏积极性和主动性，使监测频度和深度都难以保证。

五是检查部门与业务部门对涉嫌违规线索的处理方式不同，影响了行政执法的严肃性。业务部门针对非现场核查发现的异常可疑问题后，通常的做法是视情况对相关主体采取风险提示、约见谈话、通报批评、降低分类或移交检查等措施；而检查部门对非现场检查中的违规行为则需要寻找证据，锁定违规，且一旦证据充分，必然进入处罚程序。这可能导致对同一违规主体，同一违规情况做出不同处理的问题。如A企业涉外收入申报交易对方项国别出现错误，按照《国际收支统计间接申报核查制度》，“对现场核查与非现场核查中发现的违反国际收支统计申报有关规定的行为，外汇局各分支局国际收支部门可采取约见谈话、通报等方式督促被核查单位予以整改”；而如果移交检查部门，按照《国际收支统计申报办法实施细则》，“误报、谎报、瞒报国际收支交易的”，则“由外汇局视情节轻重对其单处或并处以警告、罚款处罚”。

优化外汇非现场监测机制框架

为解决各条线非现场核查检查工作中存在的上述问题，应按照效率优先、职责明确、统一规范、以人为本的原则，以外汇主体监管为核心，对外汇非现场监测机制框架进行优化。非现场监测既包括对跨境资金流动形势的整体监测分析，也包括针对异常交易主体和交易行为的“抓坏人”行为，本文主要对整合非现场检查核查工作中的完善微观层面的非现场监测制度提出构想。

重构监管分工与流程。按照主体监管要求整合内部岗位，将岗位设置为柜台业务岗（经常、资本项目）、非现场监测岗（经常、资本项目）、国际收支岗、外汇检查岗等，将原有经常、资本项目部门的非现场核查与外汇检查部门的非现场检查统一到非现场监测岗位上来；同时，由于国际收支岗位的非现场核查侧重于统计，单独设置国际收支岗，负责国际收支与结售汇非现场与现场核查。非现场监测岗则负责对涉汇主体的外汇业务持续开展非现场监测，以主体监管为出发点，通过设置指标筛选重点主体，全面采集监管主体的各项业务数据；再通过综合分析，筛选出异常和可疑线索，并将筛查出的异常主体移交外汇检查岗。外汇检查岗主要对主体违规线索进行现场检查与核实，主管对外汇违规案件的查处（具体分工及流程见图2）。

建立外汇非现场监测制度与编制操作指引。落实这两项工作，既能加强对非现场监测工作的指导，又能据此开展对非现场监测工作的考核，确保非现场监测任务及目标得到有效落实。因此，建议在总局层面建立专门的非现场监测制度并编制操作指引，将外汇非现场监测工作上升到制度层面，明确规定外汇非现场监测的职责分工、工作流程、工具手段和考核方法等，并使其涵盖经常、资本项目等领域的非现场监测工作，构建起较为完整的外汇非现场监测制度框架，为非现场监测提供制度基础。

整合利用业务系统数据，完善非现场监测系统工具。针对当前外汇统计监测信息分散、综合分析利用不足等问题，打破业务条块分割限制，整合利用货物贸易外汇监测系统、服务贸易外汇监测系统、资本项目信息系统、国际收支涉外收付款统计系统等数据资源，以交易主体为索引，搭建外汇非现场监测平台，为全方位监测涉汇主体外汇收支提供数据保证，提高监测分析的综合性和全面性。于2014年5月12日正式上线的跨境资金流动监测与分析系统，初步实现了外汇业务数据的整合和利用，为非现场监测工作提供了操作平台。但目前该系统的数据质量尚难以保证，系统在业务部门的推广和应用速度较慢，系统的统一监测平台作用因此未能得到有效发挥。建议制定系统数据质量核查制度，完善各金融机构数据采集脚本的科学性和完整性，夯实系统数据基础；同时，加大对系统的宣传和培训，增强运用系统开展监测分析的主动性；此外，进一步完善系统功能，增强各系统的数据关联和匹配程度，形成以跨境资金流动监测与分析系统为主，货物贸易监测系统、服务贸易外汇监测系统、资本项目信息系统等专项业务系统为辅的系统工具体系，促进系统工具作用的全面发挥。

打造专业化的非现场监测岗位人员队伍。专门的非现场监测岗位的设立，打破了经常项目与资本项目的界限，对非现场监测岗位人员的能力素质提出了更高的要求。鉴此，应着力打造专业化的非现场监测岗位人员队伍，使非现场检测人员具备更高的专业素质：一是要能全面熟悉并掌握各项外汇业务。如果业务人员对经常项目、资本项目等业务掌握不全面，就难以合理设计非现场监测分析指标，也就难以实现对被监管主体的全面监测。二是能够熟练运用各项非现场监测系统，包括跨境资金流动监测与分析系统、货物贸易监测系统、服务贸易外汇监测系统及资本项目信息系统等，提高对监测分析工具的运用能力和水平。

作者王雪单位：外汇局山东省分局作者齐美杰单位：外汇局济宁市中心支局作者信召阳单位：外汇局滨州市中心支局