契税的发展态势与征管策略

■刘华平 付清磊

一、契税的历史延革

契税是一个古老的税种，可以追溯到1600多年前的东晋时期。早在公元317年的东晋就有契税的雏形“估税”。当时规定，凡买卖田宅、奴婢、牛马，立有契据者都应征税，税率为4%，其中卖方缴纳3%，买方缴纳1%。北宋时期征收印契钱税，由买方缴纳，并规定征收期为两个月。从此，历代封建王朝对土地、房屋买卖、典当等产权变动都要征收契税，征税率和征收范围不完全相同。清初顺治年间规定民间买卖、典押土地房屋，由买主按买卖价格，每一两银纳税三分。清朝末年，土地房产契税税率提高到9%，典当税率为6%。

中华民国成立后，1914年颁布契税条例，规定税率为：买契9%，典契6%。1917年北洋政府将税率改为买契6%，典契3%，各省征收附加税，但以不超过正税的1/3为限。1927年国民政府公布契税暂行条例及章程，将契税划规地方收入，要求各省整理契税，规定买契6%，典契3%，全国统一税率。1940年，政府又对税率进行了调整。由于契税是以保障产权名义征收的，长期以来纳税观念形成，群众自觉向政府申报，请求验印发给契证。因此，在老一辈民众中，素有“地凭文契官凭印”、“买地不税契，诉讼无凭证”的传统意识。

新中国成立以后，国家为了保障人民土地房屋的所有权，1950年3月，前政务院通过了《契税暂行条例》。各省、市根据《条例》规定和各地区的实际情况制定实施细则。1954年6月财政部对《条例》进行了修改。由于当时国家规定土地不准自由买卖，征收契税的范围缩小了，但是，只要发生了房屋的买卖、典当、赠与、交换，按规定都应缴纳契税。1970年10月财政部又明确规定，不论居民或社员，如发生上述行为产权变动，并由当事人双方订立契约，由承受人按照《契税暂行条例》，依法缴纳契税。契税的税率采用差别比例税率：买契税，按买价征收 6%；典契税，按典价征收 3%；赠与契税，按现值价格征收6%。

1997年4月国务院颁布《中华人民共和国契税暂行条例》和《条例实施细则》，对在我国境内转移土地、房屋权属，承受单位和个人为契税的纳税人，契税税率为3%～5%，自1997年10月1日起施行。1998年1月江西省人民政府印发了《江西省契税实施办法》的通知。2011年6月江西省地方税务局发布了《契税征收管理办法（试行）》公告，确定契税税率为 4%。

二、当前契税运行基本情况

以前，契税一直由财政部门征收，2011年6月根据上级决定，契税和耕地占用税划规地税机关征收。进贤县地税局根据江西省地税局《契税征收管理办法（试行）》文件精神，对契税采取集中管理，统一征收，规范操作的办法，不断推进、不断完善，使该项税税收人不断增长。2012年契税收入7 392万元，2013年收入9 424万元，以后每年大幅递增，成效显著。现将进贤县地税局的主要作法介绍如下：

1.广泛宣传，稳步推进。

在推进工作中，该局成立了专门机构。一是充分利用各种宣传工具，大力宣传契税政策，增强纳税人的主动纳税意识。二是向县委县政府领导及国土、房管等有关部门宣传相关的政策法规。三是对契税征管人员进行业务培训。

县地税局制定了详细的实施方案，确定由办税服务厅为创新项目推进的主要执行单位，其他各部门密切配合，明确任务分工，确保责任到人。其中：征管科负责对项目推进情况进行监督，督促有关单位在时间节点内完成布置的工作任务；税政科负责收集工作中遇到的各种问题，广泛听取各方面的意见建议，对有关政策性问题及时给予答复指导；信息中心负责排除信息设备运转中出现的各种故障和问题。

2.人员充实，管理专业。

在队伍建设上，着力打造专业化团队。在县行政服务中心设置房地产一体化征收小组，安排5名工作人员专门负责税收资料的受理、审核、开票、征收等工作。在民和分局成立专门管理小组，负责对申报材料真实性、准确性进行核实，形成了由征收、管理共同参与、互相监督的专业化管理队伍。为保证队伍的业务素养，县局聘请税收业务专家为征管人员授课，开展业务辅导。税政科等业务部门则负责开展税收业务督查，从程序、事实、依据等多方面对相关征管人员业务工作进行全面核查，以查促管，以查促学。在档案管理上，引进专业化管理理念，按照省局要求，进一步完善“一户一籍”式征管档案，建立较为完整的契税税源及征管台账。

3.研发软件，规范流程。

为提升税收信息化征管水平，进贤地税局主导研发了“契税申报征收系统”并与房管局办理房产证系统实现无缝连接、信息共享。通过完善房产证照纳税管理流程，将缴纳契税和开具不动产发票作为办理房产证的前置条件，使之成为房产证过户流程的第一道关口，由地税部门把关。当纳税人在申请开具不动产发票及缴纳契税后，与其他办证相关纸质材料一道，交由房管局交易受理窗口进行预受理，取得一个受理编号，然后凭取得的受理编号登陆两税控管系统，在地税人员核对纳税人相关材料无误后，再输入已开具的不动产发票号及缴纳契税完税证号，在系统中提交房管局交易部门受理，正式进入办证流程。该局还全面推广“免填单”服务，在参加市局试点的基础之上，将二手房交易、耕契两税申报等涉税业务也纳入“免填单”服务范围，办税柜台上设置“双机双屏”，办税厅工作人员按照纳税人口述内容或证明资料采集打印相关信息，纳税人签字确认即可。

4.部门协作，集中管理。

以房地产税收一体化管理为依托，积极争取各相关管理部门的支持与配合，全面实行“先税后证”控管措施。一是加强与国土资源部门的协作。根据国土部门土地管理的特点，实施在土地权属转移环节控管税收的办法，即用地人在办理土地权属转移或申请用地审批时，国土资源部门要求其必须同时提供契税完税凭证。二是加强与房产管理部门的协作。通过与房产管理部门联系，确定联合控管的方式，房管部门对不能提供契税完税凭证或减免税证明的申请人不予办理房屋权属登记或变更。三是加强地税自身管理部门的协作。定期组织召开各部门联席会议，研究解决征管工作中遇到的各种问题。规范契税减免，严格落实总局的税收减免管理办法，明确契税减免税审批权限和程序，实行管理分局、办税大厅两级审批，防止减免乱开口子，避免造成税源流失。

该局将契税的管理职能集中到民和分局，由县局办税服务厅负责集中征收，实行专窗服务。在县行政服务中心设立了专门窗口负责两税的征收，使原本要在房管、国土、地税等部门“多头跑、多头找”的纳税人，在行政服务中心就能将申报、缴税、办证等事项一站式办理完毕。

三、契税征管工作中的问题

契税征收工作划规地税部门已有四年的时间，四年中，其工作职能在不断提升，逐步完善，循序渐进。随着我国房地产市场的持续发展，为契税收入工作带来了极好的机遇，也迎来了前所未有的挑战。在征地费用提高，建材价格上涨，居民收入增长，消费理念转变，流动性资金过剩的新形势下，也促使居民投资房地产的欲望更加强烈，随之而来的契税征收规模不断扩大，业务工作复杂化，新情况、新问题也层出不穷。

1.征收力量薄弱，宣传力度不够。

地税部门实行契税征收，时间不长，各地有各地的情况，各自的做法。一些地方反映征管力量不足，不能适用形势发展的要求，有的地方原财政部门“两税”征管人员划转未及时到位，且具体划转时间表不明确，导致基层征管部门在安排“两税”征管人员时较为被动。一方面在有限的人力资源条件下，增加了工作业务，很多基层税收管理员要身兼多责，顾此失彼。另一方面，在人员划转时间表不确定的情况下，当前业务工作无法固定，临时性安排成为常态，显然不利于“两税”正常运转。

随着纳税服务工作的深化，税法宣传在深度和广度上都必须有新的突破，除日常工作中对纳税人，咨询者进行针对性宣传或利用税收宣传月广泛宣传外，税务部门还应将税收宣传制度化、经常化。当前，还是有许多人不了解契税，不知道进行土地、房屋交易要缴纳契税，或有的认为只有办理产权证才需要缴纳契税，不知道在签订土地、房屋权属转移合同的当天，或者纳税人取得其他具有合同性质的契约、协议、合约、单据、确认书等凭证的当天，承受人就发生了契税纳税义务，必须在10日内到土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报，并在规定的期限内缴纳税款。一些人只有在办理土地、房屋权属变更时，才知道要缴纳契税，税法意识淡薄，纳税意识不强，不能够真正的认识到隐性交易的危害性，想方设法钻政策的空子或无意识漏报，给税收工作带来了很多困难。

2.市场价格难界定，抵押物未申报。

在实际工作中，房屋或土地使用权的市场价格是最重要的基础数据，这也是实践中最难确认的，尤其是房屋买卖的市场价格。在一级市场房屋买卖中，由于其开发商不同，加之地理位置、楼层、设计风格、室内设施的不同，各个房产的销售价格差别很大，计征部门难以用固定价格确定房屋的市场价格。目前，在二手房进行交易时，交易双方私下确定房屋价格建立攻守同盟，签定阴阳合同，纳税时申报的交易价格大大低于实际成交价，甚至有的开发商与购房者签订两份价格不同的商品房预售合同，来达到偷逃税收的目的。

当前，抵押典当房地产上也存在一些实质性问题，在实际工作中，往往存在开发商向银行抵押贷款时高估，交易时低估的现象，容易造成税款流失。有的金融机构抵债取得不动产存在未申报契税现象。金融机构对到期信贷采取了严格的不动产抵债措施，用土地、房屋权属抵债时有发生。抵债后土地、房屋权已实质发生转移，应视同土地、房屋买卖，按规定应照章缴纳契税。但由于有的金融机构对以资产抵债缴纳契税的认识不清，存在末申报或部分申报契税现象。

3.税源信息采集传递管理滞后。

在存量房交易税收征收过程中，主要涉及的部门有评估、公证、地税、房管、土管等部门，由于相关部门间缺乏实质意义上的合作，各部门之间尚未建立信息传递制度，没有实现信息共享，地税部门难以建立税源登记档案和税源数据库，无法从根本上掌握存量房交易的主动权，有的地方虽然开发了“家庭唯一住宅查询系统”，但“唯一住房”的认定存在偏差，主要原因：一是以前年度房屋基础信息登记不全面，如原福利分房中一些单位房产未在产权部门登记、集体所有的村镇房产没有登记、军队房产没有在当地进行产权登记；二是目前也没有建立全国范围的房产权属登记的网络，因此对投资者在多个城市进行房地产投资的情况而无法查证；三是无文件明确规定“唯一住房”证明由哪个部门来出具。况且，在存量房产权转移过程中，赠与、继承等情况涉及税收减免优惠政策，其真实性仅靠地税部门也很难正确判断。

4.市场交易监管制约机制缺失。

由于房地产交易涉及多个部门单位，仅靠某一个部门来监管是困难的。当前存在的主要问题：一是缺乏相互控管机制。部门之间信息不畅，缺乏部门系统配合，普遍存在各管其事的现象，缺乏相应的控管制度。二是缺乏相互制约机构。至今未明确房屋买卖合同真伪鉴别的权力机关，也未建立房屋转让过程中的相互制约机制，二手房交易的价格缺乏有效的监控手段，易导致税款流失。三是缺乏检查监督机制。有的单位和个人为了逃避税收，把房屋土地权属的变更演变为”租赁”，有的租赁期长达30年`50年，甚至70年。有的投资人以亲属的名义购买多套房产，骗取政策优惠待遇。对于二手房交易只凭买、卖双方签订交易合同是不够的，应该有一个类似公证处职能的中介机构或中间人来撮合完成为宜，来证明合同的真实性，这个中介机构必须对自己的行为承担法律责任。有关部门应加大对二手房交易的检查、管理、处罚力度，以杜绝阴阳合同，弄虚作假问题的发生。

四、强化契税征管的措施

契税有筹集地方财政收入、调节收入分配、调节房地产市场等主要职能，它具有课税范围的广泛性，取得财政收入的及时性和税基稳定增长性等特点，能够调节房地产企业的利润水平，促进社会经济的健康发展。当前，我国的房地产税收涉及契税、耕地占用税、房产税、印花税等10几个税种，契税是对土地、房屋权属转移行为征收的一种税，是唯一从需求方向进行调节的税种，在房地产市场持续火爆的趋势下，强化契税的征管势在必行。

1.深入开展宣传，增强纳税观念。

因为广大群众对契税的了解不够，为此，必须加大政策宣传力度，把宣传作为一项基础性工作来抓，让广大纳税人充分了解现行政策，提高自觉申报、积极纳税意识。宣传方式要贴近群众，方式多样:一要在房地产开发地张贴公告和通俗易懂的契税政策内容，并要求房地产开发商在向购房人交房时发放契税宣传单或宣传小册子，使契税征收政策家喻户晓、人人皆知。二要设立契税征收咨询台、公布咨询电话、开设宣传固定地点，并利用电视、广播、报刊等新闻媒体，全方位、多层次宣传契税政策，耐心解答群众关心的问题。三要拓宽宣传渠道，契税征管人员积极参加土地出让、转让和挂牌拍卖出售以及房屋所有权转让拍卖会、房交会等活动，到现场进行契税宣传，告知承受人纳税义务。四要利用互联网现代信息技术扩大宣传效果。地税部门应从方便纳税人角度出发，在统一的网页上将存量房的政策、手续、流程公布，使之一目了然；在房产交易厅设立宣传辅导员，为需要办理过户的纳税人咨询服务纳税辅导；利用电子显示屏进行即时即地的宣传，营造良好的税收环境。

2.规范征管规程，提升执法水平。

当前，有的地方契税征管还处在初始阶段。各地征管方式差别很大，各行其是，做法不一。应在充分调研的基础上，统一管理规程，指导基层规范征管。在优化征管程序上应注意以下几点：一是征管查分离的原则要坚持。大厅受理申报和征收税款、管理分局负责审核和跟踪管理、稽查分局负责监督检查，分工必须明确。二是实行税收一体化征管。契税与耕地占用税，实行“两税”一体化管理更为有利，在税源监控和征收效率上可以事半功倍，节省成本，提高效益。三是应该简化受理审核。对申报资料中的基础税源数据，有相关职能部门证明的，应予以采纳。四是应该加强征管资料管理，建立税源测算分析制度、欠税台账和数据库，做好基础性工作。

对于契税的管理，应加大检查力度，提升执法刚性。一是对纳税人申报的基础税源数据随机抽取复核，有恶意瞒报的，依法严肃处理。相关职能部门或中介机构故意出具不实证明的，严格追究法律责任。二是加强“两税”的重点检查。对重点税源分期分批进行详细检查，不留任何征管死角。三是加强欠税清理力度。要建立欠税台账，实施欠税公告制度，定期向社会公布。对恶意拖欠税款的，严格依法实施强制措施。

契税征管工作的政策性、业务性和综合性很强，涉及法律、会计、房屋土地交易、计算机应用等各个领域，征管人员必须熟练掌握相关知识，不断提高自身素质，增强组织协调能力和务实精神。同时，也必须充分认识到征管人员自由裁量范围较大，必须坚持公平公正原则，强化廉洁意识，提高税收执法水平，争做德才兼备、一专多能的高素质契税征管干部。

3.完善税收政策，加强部门协作。

为防止阴阳合同，弄虚作假，地方政府可采取相应对策，制订市场指导价格，规避税收风险。建议在二手房交易的过程中，对单以转让收入为计税依据的调整为以房屋转让收入结合现行的房屋评估价格作为计税依据。由于二手房双方在赠与和交换、已购公有住房和商品房在营业税、契税、土地增值税各项规定不统一，很容易造成纳税人概念混淆和对政策的不理解，建议对同类赠与或交换行为，统一减免税政策。对于纳税人无法提供发票抵扣原价成本的，不宜强制追征税款，可以确定允许扣除适当幅度，促使其补税。

土地房产交易涉及到各个部门单位的业务，为此应加强与国土、房管、规划、统计等部门间的协调联动，对存量房交易税收实施一体化管理是从源头上加强控管的重要途径。首先，要在地方政府的大力支持下，进一步建立健全存量房交易税收所涉及的各部门间协调与配合的工作机制，通过政府发文件明确各职能部门的职能范围，相互配合、相互制约，堵塞税收漏洞。其次，要建立信息交换制度，由地方政府牵头定期组织召开各相关部门的联席会、座谈会，共同研究存在的问题，进一步分析完善控管措施，建立一个健全的存量房税收协税护税网络，切实解决“一体化”税收征管工作中遇到的问题，达到联合控税的目的。

4.采取调控措施，制约投机行为。

在房地产市场火爆的情况下，炒房团四处出击，二手房交易频繁，地方政府可以通过政策调控，遏制投机行为。

一是在房屋交易过程中，纳税人必须提供上一次的销售发票以及契税完税凭证，税务部门认定计税价格采取两不低的原则：既不能低于上一次购买或转让价格，又不得低于地方政府规定的同地段所在地最低控制价，取两者中高的价格为计税价格。二是纳税人无法提供或者不提供销售发票以及契税完税凭证的，可由房地产评估机构进行价格评估，再由地税部门参照地方政府规定的同期同类同地段的房屋市场平均交易价进行认定，认定计税价格不能低于规定的价格。三是纳税人申报的房屋交易价格高于两不低原则确定的计税价格的，按纳税人申报的交易价格确定计税价格；纳税人申报的房屋交易价格低于按两不低原则确定的计税价格的，按上述标准所认定的价格作为交易价格。在契税征收上，可按普通住房和非普通住房，唯一住房和两套以上住房划分优惠范围，采用不同的税率，鼓励刚需购房，遏制投机行为。