我国高校教育基金会内部控制框架的构建

■宋夏云 胡泽玉 王成方

一、引言

现代基金会观念和制度产生于美国。20世纪初期，一批有远见卓识的大企业家，如卡内基、洛克菲勒、福特、克里夫兰等建立了规模庞大的各种基金。1981年7月 28日，由全国妇联、总工会、共青团等 17个全国性社会团体和单位发起并建立了我国改革开放以来第一个教育基金会——中国儿童少年基金会（许灯红，2008）。1994年 1月、1994年 3月和 1995年 7月，清华大学、浙江大学和北京大学相继成立了高校教育基金会（educational foundations of high school）。高校教育基金会的建立，有力缓解了高等教育办学经费紧张的压力，为高校的建设与发展开辟了一条长期、稳定、有效的筹资渠道。21世纪以来，中国高校教育基金会得到快速推广和发展，它在支持高校基础设施的建设、重点学科发展以及教师创新科研等方面作出了突出贡献，成为我国高校教育公益事业发展的航标和催化剂（王玉辉，2012）。虽然成绩斐然，但是，由于不少高校教育基金会内部治理机制缺陷，致使社会上出现了不少诸如“挪用门”、“假捐门”以及“造假门”等负面事件，这严重制约了高校教育基金会的健康发展（丁波，2008）。因此，高校教育基金会的有效治理成为国内学者关注的热点问题。

内部控制属于组织内部治理的核心机制（COSO，1992）。一套科学、完善的高校教育基金会内部控制规范体系，它可以有效地减少和规避高校教育基金会的运作风险，提高高校教育基金会的内部治理效率。而作为高校教育基金会内部控制研究的起点，内部控制框架的构建显然成为亟待解决的关键问题。然而，目前国内学者对于高校教育基金会内部控制框架的研究甚少，这不利于我国高校教育基金会的规范操作，其潜在风险很高。因此，加强我国高校教育基金会内部控制框架的前瞻研究，它具有重要的现实意义。

二、高校教育基金会内部控制的涵义和目标

（一）高校教育基金会的涵义和核心业务

1.高校教育基金会的涵义。

《国际基金会指南》（1990）将基金会定义为：“基金会是一个非政府的、非盈利的组织。它有自己的资金，由基金受托人或董事会管理。它的成立为了维持或援助社会的、教育的、慈善的、宗教的、或其他的活动，为公共福利服务。国务院颁布的《基金会管理条例》（2004）指出，基金会是以从事社会公益事业为目的，接受或者募集国内外自然人、法人或其他组织捐赠的财产，用于章程所规定的社会公益事业民间非营利性法人组织。我国基金会具有的基本特征是：以公益行动为目的；以财产为基础、主要财产来源于社会捐赠、非营利性等。

王佩军（2003）认为，教育基金会是一种旨在资助教育公益事业，其资金由受托人或董事会管理的非政府、非营利的社会中介组织。许灯红（2008）认为，高校教育基金会是指由高校依法成立的，其功能主要是各高校向以校友为主的社会各界力量筹资并通过基金的保值增值来服务于高校自身，是独立的非营利性法人组织，是非公募基金，属于民间公益组织。安秀梅等（2012）认为，高校基金会是指高校利用自然人、法人或者其他组织自愿捐赠的财产，以从事支持高校事业发展为目的，并按照国家有关规定成立的非营利性组织。侯华伟（2012）认为，高校教育基金会是指高等院校为进一步推动高等教育事业的发展，依法向国家提出申请，并经国家批准成立的非营利性公益组织，其宗旨是全心全意为高等教育的发展服务。

2.高校教育基金会的核心业务。

王晓娜（2008）认为，高校教育基金会的主要业务包括接受捐赠、管理基金、发放基金以及拓展捐赠。许灯红（2008）认为，高校教育基金会的业务范围包括募捐、分配使用、投资管理。邹哲慧（2012）认为，我国高校教育基金会的业务范围主要有：①与外界密切联系，接受社会各届的捐赠；②对于基金会的资金财产进行有效管理，实现资金的增值；③明确规定基金会资金的使用范围和所支持的业务。

《清华大学教育基金会章程》指出，设立高校教育基金会主要用于：①支持教学与研究设施的改善（包括建筑物、仪器设备和图书资料等）；②资助教学研究、科学与技术研究项目及专著出版；③吸引国际知名学者来华讲学及任教；④资助大学间国际合作项目的开展和国际学术会议；⑤设立奖学金、助学金及奖教金；⑥资助有益于学生综合素质拓展的各项活动；⑦按照捐赠者意愿设立的资助项目。

《浙江大学教育基金会章程》指出，本基金会公益活动的业务范围包括：①支持浙江大学教学和科研设施建设；②支持浙江大学人才引进，包括聘请世界知名学者来校讲学等；③资助优秀教师和在校学生出国（境）交流及召开国际学术会议；④奖励作出突出贡献的优秀教职工和品学兼优的在校学生，资助在校贫困学生；⑤支持与学校教育事业及其他社会公益事业相关的项目。

《北京大学教育基金会章程》指出，本基金会的业务范围为：①加强本基金会与国内外各界的联系与合作；②接受境内外社团、企业、商社及个人的捐赠；③将本基金会的基金按照合法、安全、有效的原则实现保值、增值；④利用本基金会的基金奖励教学、科学研究和高新技术开发等工作中做出贡献的北京大学教师、学生和职工；⑤利用本基金会的基金资助有益于国家建设的研究和开发项目。设立教师奖励基金、学生奖励基金、科学研究资助基金、福利设施基金、校园建设基金以及符合本基金会宗旨的其他基金项目；⑥利用本基金会的基金资助其他社会公益活动。

根据上述业务，我们可以简单将我国高校教育基金会的核心业务归纳为以下几个方面：①支持活动。用于学科建设和设施建设等；②奖励。奖励优秀老师、优秀学生等，奖励为学校作出贡献的单位和个人；③帮困。帮助有困难的学生；④人才引进；⑤对外投资。其目的在于实现基金的保值、增值；⑥资助其他的有关教育和社会公益的事项。

（二）高校教育基金会内部控制的涵义和目标

1.高校教育基金会内部控制的涵义。

美国发起者组织委员会（COSO，1992）指出，“内部控制是受企业董事会、管理层和其他职员共同作用，为实现经营的效率效果性、财务报告的可靠性以及对适用的法律、法规的遵循等目标提供合理保证的一种过程。刘永泽等（2012）认为，政府部门内部控制，是指由部门领导层和全体人员共同实施的、旨在实现控制目标的过程。笔者认为，高校教育基金会的内部控制可以界定为：受高校教育基金会的理事会或董事会、监事会和其他员工的影响，旨在实现其控制目标而提供合理保证的一种过程。

2.高校教育基金会内部控制的目标。

内部控制是因满足特定需求而产生，特定需求影响内部控制目标的合理定位。没有明确的目标，内部控制就失去了明确的指向。因此，目标是构建内部控制框架的起点和核心。高校教育基金会内部控制的目标是指高校教育基金会内部控制达到预期效果或理想状态，它是构建高校教育基金会内部控制框架的逻辑起点和核心，其内容包括：

（1）合理保证高校教育基金会运作管理的合法、合规。这一目标的设定与法律条例制约有密切关系，主要强调基金组织运作必须在合法范围内进行，杜绝违法行为以及违规操作。合法、合规是高校教育基金会正常运作的重要基础，是其他控制目标得以实现的保障。各高校的教育基金会应该严格按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《基金会信息公布办法》等法律、法令、法规等规定，明确岗位职责，规范管理流程，在健康的轨道上运行。

（2）合理保证高校教育基金会的资产安全。与其他非营利性组织不同，教育基金会的资产绝大部分是以银行存款等货币资金形式存在，其潜在的风险很高。它对内部控制提出的要求更高。资产安全是指对高校教育基金会的货币资金等资产在管理和使用上进行严格控制，防止资产被挪用、贪污、盗窃，并解决资产配置的不合理、资产损失浪费，以及使用效率低下等问题。内部控制机制的建立，它可以为资产的安全和有效利用提供制度保障。

（3）合理保证高校教育基金会财务报告及相关信息的真实、完整。对于高校教育基金会所提供的财务收支进行监控，确保相关信息的真实和完整性是教育基金会的法定职责。内部控制机制的有效运行，它有利于高校教育基金会及时、准确地提供财务报告等信息，提高社会公众对其的信任度和美誉度。

（4）提高高校教育基金的使用效率、效果。教育基金一般用于基建、购置设备、奖助学金和非定向用途等。其中效率性是指投入与产出之比，效果性指是否达到预期目标。有效的内部控制制度能够强化内部管理，厉行节约，提高教育基金会的运作效率和效果，更好地实现其社会公益性的目标。

（5）促进高校教育基金会实现其发展规划。为了确保高校教育基金会的健康、持续发展，越来越多的高校把教育基金会的发展规划作为一项重要任务来谋划。内部控制机制的有效运作，它有利于从宏观视角监控高校教育基金会的运作风险，识别影响其战略实施的不利于因素，及时提供建设性意见，以保障其发展规划实施的有效性。

三、高校教育基金会内部控制框架的构成要素

内部控制要素是建立和实施高校教育基金会内部控制的基础。总体上来说，高校教育基金会内部控制的要素与企业内部控制的要素基本相同，也包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五个方面。

（一）内部环境。内部环境决定了内部控制的基调，高校教育基金会应重视内部环境的优化，其内容包括基金会的组织结构、机构设置及权责分配、人力资源政策、文化建设，以及内部审计等。高校基金会应当根据国家有关法律法规和基金会章程，建立规范的基金会治理结构和议事规则，建立人才引进培训等机制，优化内部审计职能，营造和谐的文化基调。

（二）风险评估。风险评估是高校教育基金会及时识别、系统分析各项业务活动中与实现控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。我国高校教育基金会的核心风险包括投资风险、运作层面风险、财务风险，以及法律风险和声誉风险等。高校教育基金会应当根据设定的控制目标，全面、系统、动态地收集相关、可靠的信息，结合实际情况，及时进行风险评估。

（三）控制活动。控制活动是高校教育基金会根据风险评估结果，采取相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。高校教育基金会应当结合风险评估结果，通过手工控制与自动控制、预防性控制与发现性控制相结合的方法，采取相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。控制措施一般包括：不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、资产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等。

（四）信息与沟通。信息与沟通是指高校教育基金会及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在基金会内部与外部之间进行有效传递。高校教育基金会应当建立有效的信息与沟通制度，明确内部控制相关信息的收集、处理和传递程序，确保信息及时传递，确保内部控制机制的有效运行。

（五）内部监督。内部监督是高校教育基金会对内部控制的建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制运行的有效性，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。内部监督包括两类：①日常监督。它是指高校教育基金会对建立与实施内部控制的情况进行常规、持续的监督检查；②专项监督。它是指在基金会发展规划、组织结构、经营活动、业务流程、关键岗位员工等出现较大调整或变化的情况下，对内部控制的整体或者某个业务单元进行有针对性的监督检查。专项监督的范围和频率应当根据风险评估结果以及日常监督发现问题的重要性等予以确定。

四、研究结论和政策建议

高校教育基金会内部控制是其内部治理的核心机制，其目标包括合理保证高校教育基金会的运作管理的合法、合规；合理保证高校教育基金会的资产安全；合理保证高校教育基金会财务报告及相关信息的真实、完整；提高高校教育基金的使用效率、效果；促进高校教育基金会实现其发展规划。高校教育基金会内部控制框架的构成要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督。本文研究的政策建议包括：

首先，政府要加快对高校教育基金会的立法进程建设。对高校教育基金会的重要业务环节可以通过立法予以保障。比如筹集到的资金，必须根据捐赠者的意愿，用于公益和慈善事业；保证公众能通过多种渠道全面、真实地了解基金会的运作情况等。有了这些法律制度后，捐赠者和高校教育基金会的权利及义务都可以得到明确的规定，才会激发更多的捐赠者，实现他们“回报母校、回报社会”的心愿。通过制定相关法律文件来明确和规范高校教育基金会的组织机构、基金会的权利、义务和运作流程，以推动我国高校教育基金会的健康发展，形成多元化、多层次、多渠道的高校教育经费筹措新格局。

其次，政府可以逐步完善针对高校教育基金会捐赠的税收优惠政策，健全捐赠的激励机制。例如，美国的税法规定，对非营业机构捐赠资金、款项、设备和不动产等的机构和个人都可以享受一定比例的所得税优惠，免税额可以达到年应纳税额的50%。美国遗产税的高税率也刺激了对普通民众对捐赠的积极性。政府可以合理推出税收优惠政策，简化税前扣除的审批程序，提高税收优惠比例，鼓励遗产捐赠和个人收入捐赠，允许跨年度递延抵扣等，切实为基金会接受社会捐助提供良好的政策环境。

再次，政府部门作为高校教育基金会的监管主体之一，政府特有的强制力是对高校基金会实施有效治理的基本保障。一方面，政府可以建立实质性的监管机构，明确监管的主体和职能分工。例如，设立一个专门对教育基金会等非营利组织进行监管的机构，开展过程监督和服务质量监督等。另一方面，不断完善教育基金会相关的监管政策与法规。通过独立的监管机关履行准立法职能、行政职能；完善基金会的公示制度，要求高校教育基金会运作的公开、公正和透明；明确强制性信息披露的要求，对教育基金会信息披露的时间、内容和方式等作出强制性规定，对信息披露的质量进行监督评价，并对信息披露的违规行为进行惩戒。