粮食补贴资金审计调查的几点思 考

■胡秀英 聂海燕

粮食补贴资金审计调查的几点思 考

■胡秀英 聂海燕

粮食补贴政策是党和国家为扩大粮食种植面积、确保国家粮食安全而制定的一项激励政策，同时也是提高农民种粮积极性的一项强农惠农政策。自2004年中央发布《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，到 2014年已有11个年头了。为调查了解粮食补贴政策落实情况，维护农民群众的切身利益，2014年我市对辖区内的粮食补贴资金进行了审计调查。结果表明，自实行粮食补贴政策以来, 在老百姓拥护叫好的同时,具体执行过程中也出现了一些的问题。现就审计调查发现的问题进行一些思考和探讨。

一、粮食补贴政策存在的主要问题

1.粮补面积不实，存在弄虚作假现象。粮食补贴资金的发放，要求丈量和核实种植面积，并张榜公示，接受群众监督。事实是，因为农户分散经营，农民种植的自由性很大，每年、每季的粮食种植品种、面积都会有变动，要准确掌握各农户的实际种粮面积，需要做大量的工作，非常耗时费力。乡镇及以上各级经办单位很难准确掌握粮食的实际种植面积，为能在规定时间内完成粮食补贴申报发放任务，便采取变通的方法，在原有的计税面积基础上，控制一定的范围，由村组干部申报粮食种植面积。村组干部或直接按原来的计税面积申报，或据农户实际拥有的水田耕地面积申报。然而，由于缺乏有效的监督核查，客观上为弄虚作假提供了方便，有的故意将已改变用途的集体机动田、转作其他经济作物的耕地、鱼塘等非水田用地申报为粮食耕地面积，有的甚至将已经租赁、征用、非法转手的非农土地也堂而皇之地进行了申报。对各村组违规申报的粮食补贴面积，在无人举报的情况下，有关单位考虑到基层村委会及村小组缺乏工作经费，也是睁一只眼闭一只眼，不去认真核实，张榜公示时有意隐瞒这部分违规申报面积。调查发现这种虚报粮食耕地面积的现象在较多村委不同程度的存在。

2.激励措施乏力，粮食补贴的效果不够明显。江西省水稻补贴的标准由 2004年的一季补贴 10元提高到 2014年一季补贴 94元（含粮食直补 11.8元、农资综合补贴 67.2元及良种补贴 15元）。虽然，中央财政资金对种粮农户的补贴只增不减，但一方面粮食补贴的增长幅度，赶不上化肥、农药、农膜等农业生产资料的涨价幅度，另一方面农民得到的粮食补贴对一个家庭的收入来说也是微乎其微。依据国家统计局公布的数据进行测算，江西省2012年农村居民家庭平均每人纯收入为7829.4元，当年农村居民家庭经营耕地面积为1.57亩 /人（撰稿时，国家统计局网站上公布的2013年比对口径数据不全，2014年数据未公布）。按江西省 2012年粮食补贴标准94元/亩，以经营耕地面积两季均种植水稻来计算，农村居民家庭平均每人能得粮食补贴资金 94×1.57×1.95＝287.78元，只占当年个人纯收入的 287.78／7829.4=3.68%，可见粮食补贴资金占种粮农户家庭收入的比重很小，难以有效激励农民种粮。

3.补贴方式简单，种粮农民积极性受挫。现行粮食补贴实行普惠制，遵循“多种多补、少种少补、不种不补”原则，可较多地方都是谁拥有耕地，谁享用粮食补贴款。调查发现一些乡镇填报粮食种植面积未根据实际粮食种植面积上报，只是每年的5月先由村组申报一次早稻种植面积核实表，以此数据作为全年粮食补贴的依据，再由乡镇财政所或乡镇农办在此基础上按一定比例测算申报中、晚水稻种植面积，目前这种申报方式呈蔓延趋势。按承包面积补贴，已将粮食补贴惠农政策演变为带有普惠性的政策红利，这种不考虑实际种植面积、种植品种的区别、产量的多少、品质的高低、科技投入水平差异的补贴方式，不仅无意中助长了一批坐享其成的懒汉，挫伤了种粮农民的积极性，而且不利于粮田面积的稳定和粮食生产能力的提高，失去了粮食补贴惠农政策的现实意义。

4.补贴种类较多，基层工作经费匮乏。现行的涉农补贴名目种类较多、对象分散，有粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、玉米、棉花、油菜等补贴，都需按户发放，并且时间不一致。财政每拨一笔补贴款，都要在规定时间内准确无误发放到农户手中，这需要基层做大量的测量、核查及统计工作：实施了土地园田化建设的村组，如果土地未流转，由农户自己耕种，需要重新丈量土地面积；间作的作物还要区别补贴品种，扣除非补贴品种的面积；施行作物轮种的地方，需要多次下到田间进行丈量、核查面积；核实统计结束后还需要按户核算补贴，发放补贴通知书，建立管理档案等等。诸如此类的工作操作成本非常高，虽然上级下拨的粮食补贴工作经费每年基本略有增加，但相对上级对粮食补贴提出的工作要求所需要的成本显得微不足道。以本市某县为例，该县 2013年粮食风险基金专户收到粮食直补、农资综合补贴 4562.95万元，收到上级拨付的工作经费 26万元，占上述两项资金的0.57%。工作经费经过层层分配，到乡镇一级只有0.4～0.6万元，已经没有资金分配到最基层的村委会或村组了。作为最基层的村委会或村组，需要面对面与农户接触，详细掌握了解粮食种植情况，具体核算填报农户粮食种植面积等,却没有该项工作经费。

5.矛盾复杂多样，基层协调难度较大。目前农村人口流动较大，土地占有者与土地使用者的分离更加普遍，就出现种植户和原承包户都想领取补贴资金的情况，转包出去的土地，粮食补贴款应该谁来领取，各地并无统一标准，这就产生了矛盾。在申报粮食补贴面积时，以土地原承包农户名义申报，会违背粮食补贴政策应遵循的“谁种粮补贴谁”的基本原则；以代种他人土地的农户名义申报，则土地原承包农户在出租土地时会将补贴资金纳入出租收益，而代种他人土地的农户却得不到补贴的实际收益，这种不与实际流转面积直接挂钩的补贴方式，极易出现“按亩分钱”或“截留粮食补贴资金”现象。调查就发现有的村组以现有人口平均分配粮食补贴资金，集体土地申报的粮食补贴资金，基本都由村集体利用农户“一卡通”领取。按 1982年农村土地承包到户时，农户承包的土地面积发放粮食补贴，也不尽合理，土地承包政策规定土地承包到户30年不变，生不增死不减。可经过时间的推移，农民家庭人口发生了变化，有出生有死亡，有迁进有迁出等。调查了解到，有一户人家1982年分田到户时人口有8人，后来由于孩子长大外出工作、出嫁等原因，目前户籍上只有1个人。土地承包权长期不做调整，会出现“有地无人种，有人无地种”的状况，“人地”矛盾已成为农村安定的一个隐患。上述种种矛盾都是基层难以协调解决的。

6.财务管理不善，村务公开不够透明。虽然现在较多乡镇实行了村账镇管，但是乡镇对村账的管理并不全面，很多村还是自己做账，只是把账本及凭证上交到乡镇进行管理，个别村的具体账目还是村级组织自己管理，导致财务管理混乱，财务核算不规范。一是村账科目乱用。如部分村委以土地、鱼塘租赁收入等名义将虚报无须下发的粮食补贴资金套取出来，转存至村委会或村小组集体账上，再以维修办公楼、修路等名义列支村委会或村小组集体公务支出；二是白条开支过多。由于农村地处环境的特殊性，正规合法凭证较难取得,形成了较多的支出均以白纸条形式抵账，真实性很难核实，抽查的村委财务开支近90%都存在此类“白条抵支”情况，为公款私存、私用留下隐患；三是监督约束乏力。农村财务管理有一套可操作的规章制度，但由于监督约束不力，造成财会制度执行不严，有章不循、违章不究现象时有发生。如村集体资产不登账，部分收入不入账，或设置账外账；较多的村委不按规定要求的期限做账，而是一季度做一次账或者是一年做一次账，年底结一次账；村务公开不够透明，尽管早已普遍推行了财务公开制度，但有的村委只是将部分显性收支进行公开，隐形收支不公开，致使财务公开流于形式。

7.权利义务不对等，村组干部有怨言。税费改革后，农户虽然不需缴交农业税了，但仍有一些费用需要缴交，如种植水粮的水利灌溉费用、农民医保、“一事一议”筹资等。一边向农户发钱，一边向农户收钱，由于乡级财政人手紧张，加上对千家万户农民的具体情况并不熟悉，这些工作无法在乡级财政完成，因此必须依靠村组干部的组织和配合。村组干部为了完成上级交办的代收任务，如在规定时间内完成一定比例的农村医保缴费，或借或贷先垫交农户医保费用。可村组干部向农户收缴代垫费用时会碰到，有的农户常年在外打工收不到该缴的

二、完善粮食补贴政策的对策及建议

费用，有的就是常年不上缴的“钉子户”。对因各种原因不缴费的农户，村组干部希望从这些欠缴款农户的粮食补贴款中扣除，但粮补政策要求严禁抵扣各种上缴费用。面对许多实际困难，村组干部确缺乏有效的解决手段，他们叫苦不迭，怨声载道。该缴的费用不能有效的收缴，这种情况一多也极易让正常缴纳费用的农户心里不平衡，产生看着红灯跟风过斑马线的结果，你不交那我也不交。导致不履行义务，却要享受权利的不良行为蔓延，无形中加大了基层的工作量。

1.完善粮食补贴政策运行机制。一是建立健全责任机制。要将粮食补贴资金及时准确的发放给种粮农民，必须规范粮食补贴政策的执行。应建立健全目标责任机制，使粮食补贴政策执行过程中的每个环节都能找到具体的责任人，以确保粮食补贴政策执行过程有据可查，目标责任制不仅有利于事前提高预防，又能确保事后责任可追究。二是建立健全激励机制。目前的粮食工作经费补贴及奖励机制政策，对县乡政府及村组来说，与种不种粮、卖不卖粮食给国家关系不大，粮食补贴政策执行的结果是“抓多抓少一个样”，无论粮食种多种少，上级粮食补贴按申报面积照发。要建立健全相关制度对粮食补贴政策执行者进行激励，如以粮储部门收购粮食的数量及质量，给予工作经费及奖励，促使县乡政府及村组积极主动抓好粮食生产。三是建立健全监管机制。要根据执行与监督分离原则，成立专门机构来强化管理和监督，每年应对粮食种植面积进行抽查，并对检查结果予以公示，在调查中发现上报数据与调查数据不符的，要严肃查处，对上报数据真实的地方给予奖励，为落实粮食补贴政策创造良好的运行环境。

2.灵活粮食补贴用途。农村税费改革后，村级收入逐步下降，农村公益事业建设的投入也随之下降，然而农村公益事业仍有不少地区发展相当落后，道路要铺设，桥梁要搭建，自来水要改造，河道要整治，水利基础设施要兴建等等。公益事业即便发展较好的地方，也由于农民居住分散不集中，出去务工的青壮劳力较多，许多公共基础设施无人维护而损毁。在目前政策环境下，向农民收钱办公益事业难度较大，粮食补贴资金对稳定粮食生产发挥了一定的作用，但在执行过程中的现实矛盾很多，而且有限的补贴资金对农民增收影响不大，应该适度灵活粮食补贴资金用途。一是适度调整部分粮食补贴资金用途。可以以行政村为单位，由村民大会或村民代表大会讨论确立急办的事情，报主管部门审批同意后，适度集中部分粮食补贴资金用于村民迫切想办的公益事业，帮助农村逐步改善生产生活，建设秀美乡村。二是适度调整粮食补贴给予方式。不以种植面积为补贴发放依据，改以卖给国家粮食的数量及质量为依据发放补贴，多卖多补，质量好的多补。国家按交粮数量及质量补贴给种粮农民，可以有效的平衡粮价，稳定农民收入，激发粮农种粮积极性。

3.切实保障农民权益。一是增强政策执行的透明度。要加强宣传，增强农民对粮食补贴政策执行的知情权。粮农作为粮食补贴政策执行的对象，补贴政策执行的好坏关系到广大农民的切身利益，因此，农民对粮食补贴政策执行情况的了解是非常重要的，应该设立政策咨询和举报电话，建立网上反馈系统，方便农民对粮食补贴政策执行情况的了解并进行监督。二是加大对农资市场的监管力度。要着力搞好农资供应和市场监管，切实保护农民权益如果粮食生产成本增长过快，农民获取的粮食补贴收益会流失粮食补贴政策的政治意义就得不到充分体现。因此，要加强农资市场监管，严控市场经营主体准入确保农民用上质量可靠、价格合理的农资产品；要开展质量监督抽查，严厉打击制售假冒伪劣农资等违法行为;要坚决打击哄抬物价的不法行为，保持农资价格基本稳定。三是增强新闻媒体的监督作用。近几年来，报纸、电视等新闻媒体对不良政策执行的曝光和评论发挥的强大的监督作用是有目共睹的，在现代社会，新闻舆论被当作除了行政、立法、司法三大权力之外的“第四种权力”因此，要利用好新闻媒体，继续发挥其强大监督作用，为粮食补贴政策的顺利执行提供保障。

4.不断提升综合素质。一是提升政策执行者素质。开展思想政治教育，使政策执行者增强公仆意识、责任意识，规范使用自己手中的权力，严格执行粮食补贴政策要求，避免私利凌驾于公益之上。二是提升农民大局意识。加强宣传，增强农民法治观念和诚信意识，引导他们弘扬顾全大局的传统美德，自觉履行应尽的义务充分认识粮食生产对国计民生的重要性，如实申领粮食补贴资金尽力为国家多种粮、种好粮、多交粮。三是提升服务农民意识。要组织农业专家、技术人员深入农村和农业生产第一线，为农民进行现场指导，宣传普及科技致富实用技术，提高耕种土地利用率，为农民和科技架起一道快捷准确的高速路，使农民敢于经营新品种推广新技术、体验新收获，最大限度地把农民的积极性、主动性、创造性发挥出来。

（作者单位：宜春市审计局）