深化改革开放全面构建开放型经济新体制——关于“十三五”时期扩大对外开放的思考

霍建国

“十二五”时期我国的改革开放已进入快车道，高水平的对外开放格局以及开放型经济新体制的框架已基本形成。在十八届三中全会关于全面深化改革的指引下，中央政府根据我国经济发展新常态的基本特征，科学决策坚持了以对内深化改革释放体制机制活力、以对外扩大开放寻求经济发展的主动权，在调结构、稳增长、促转型的发展方针指导下，我国的经济总量和国际影响力进一步提升。从全球大趋势看，未来五年世界经济仍难以回归常态增长，债务危机、资产泡沫、资源能源波动在所难免，欧美主导世界的格局仍难以发生根本改观。与此同时，新兴市场同发达国家的矛盾将日益凸显，维护国际经济新秩序和加强全球治理的难度将进一步上升，大国之间的竞争以及地缘政治的冲突和风险仍难以避免。总体判断，国际经济格局变化对我国有利，我国仍处于关键的战略机遇期，为此，应科学谋划、统筹安排好“十三五”时期的各项工作。

一、“十三五”时期我国经济发展面临的国内外环境

(一)国际经济环境

世界经济虽已表现出温和复苏迹象，但仍面临基础不稳、动力不足、速度不均等问题。“十三五”时期，世界经济将步入稳定发展新阶段，随着我国的崛起，大国利益与国际竞争格局将发生新变化，作为全球贸易投资及国际经济合作的最活跃参与方，新型经济体的作用及影响力将继续处于上升势头，全球区域经济合作将进一步加强，合作形式将不断创新，具体表现在以下几个方面。

一是世界经济将逐步回归稳定增长期。金融危机导致的世界经济下行趋势将基本结束，发达国家将加快对其经济发展模式的修复与调整，发展中国家也将进行经济结构的重新定位，预计全球经济增长可稳定在3.5%左右，发达国家平均增速将略高于2%，发展中国家平均增速约为4%，新兴经济体高速增长格局有所减缓，但仍可维持5%左右增速。

二是区域经济一体化进程加快。当前，全球化陷入低谷的主要原因是全球化中的利益分配不均以及发达国家在全球化进程中的收益减少，所以发达国家推动全球化的意愿降低。但无论是发达国家还是发展中国家都会逐渐认识到，贸易保护主义的兴起对全球经济增长是不利的，从而转向推动区域经济一体化及自贸区建设。全球多边贸易体制将进一步发挥其在推动全球贸易投资自由化方面的积极引导作用，并在推动形成国际多边贸易投资体制方面有所突破，世界贸易组织 (WTO)的作用会有所恢复，全球经济治理将面临新的矛盾和挑战。

三是国际分工呈扁平化发展趋势。以互联网为平台的新一轮产业结构调整及商业模式创新正在迅猛发展。国际产业链条上高劳动生产率的竞争优势与低劳动力成本的竞争优势之间相互配置机会增多，微笑曲线趋向扁平化，模块生产、电子商务、订制服务、服务外包、特许经营、技术许可等非股权化的国际生产经营模式日益重要，国际分工体系将会进一步呈现多元化特征，产业结构的开放效应进一步显现，新的技术革命及“互联网+”等模式将对我国产业升级形成新的挑战。

四是市场开放和投资便利化加速推进。进一步降低关税和消除阻碍要素跨境流动的障碍、降低交易成本、建立高效的贸易投资便利体系等将成为多双边、区域经贸合作的重要内容，国际贸易单一窗口建设将取得重大进展，新的全球贸易规则影响增强，市场准入、国民待遇、产业竞争政策、投资促进等都会向有利于投资便利化方向发展。

(二)国内经济环境

1.国内经济环境新特点

我国经济在“十二五”时期基本处于经济增长的换挡期、经济结构的调整期、前期刺激政策的消化期，随着经济体制改革的深化，市场在资源配置中的作用不断强化，加之已形成的开放型经济发展优势，“十三五”时期，我国开放型经济的发展环境也将呈现出新特点。

一是高标准的对外开放格局基本形成。在国内四大自贸区的实践基础上，我国将基本形成高水平对外开放新格局。随着制造业和服务业领域的不断开放，经济结构调整将初见成效，政府职能的转变和法制营商环境的建立将有利于形成“大众创业、万众创新”的新局面，有利于促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，在对外贸易和吸收外资上将提高对土地、环境、能源、劳动力等要素资源的使用效率。二是新一轮对外开放稳步推进。将推动对内对外开放相互促进、“引进来”和“走出去”更好结合，提升产业层次、延长产业链、扩大消费规模、消化过剩产能，以高端制造业和现代服务业作为新一轮对外开放的重点，通过设立自由贸易园 (港)区提高自主开放水平。三是市场主体活力进一步增强。随着市场化改革的深入，市场竞争环境将日趋公平，法制化营商环境将有所加强，有利于市场要素的自由流动，减少对市场主体的束缚，培育形成一批具有国际竞争力的大型企业集团和跨国公司，通过跨国公司这一全球化的载体实现对品牌、专利、技术、营销渠道的控制力，培育、参与和引领国际经济合作竞争新优势。四是产业结构将呈现新变化。经济格局将逐步从工业经济为主向工业经济与服务经济并重转变。国内劳动密集型制造业的调整和转移将有所加快，大型装备制造业、高新技术产业尤其是信息产业将成为我国的主导产业，信息化带动工业化、工业化促进信息化，两化融合以及与制造业相关的服务业地位将不断提高。

2.国内经济发展的压力与挑战

“十三五”时期，我国开放型经济发展将面临更多压力和挑战，尤其突出表现在以下几个方面。一是高标准国际贸易规则影响力将对我国形成挑战。“十三五”时期，美国等发达国家推动的“跨太平洋伙伴关系协议” (TPP)、“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)和“国际服务贸易协定”(TISA)谈判将陆续取得成效，这些主导国际贸易投资的新规则制定和普及将对我国构成新的压力，并影响我国参与制定新规则的话语权，届时我国将面临市场开放和适应新规则的双重挑战。二是贸易摩擦会进一步升级。随着我国一般贸易出口比例扩大、电子商务等信息化水平提高，我国在高科技领域和高端制造业同发达国家的产品竞争将进一步加剧。同时，随着部分新兴经济体出口能力提升，在传统制造业领域我国仍将继续面临来自部分新兴经济体的竞争。三是我国经济的结构性矛盾加剧。“十三五”时期，我国劳动力短缺和劳动力价格上涨现象依然持续，产业结构调整仍面临艰巨任务，对外产业竞争力不强、对内结构性失业将形成主要矛盾。人民币汇率和利率市场化虽有利于促进公平的竞争环境，但随着金融市场的开放，金融波动风险将进一步上升，能源需求、资源短缺状况有所缓解，但环境保护压力增大。此外，政府债务风险、银行呆坏账风险等也需要加强防范。

二、“十三五”时期我国开放型经济的发展思路

(一)发展对外贸易方面

“十二五”时期，我国巩固了第一大货物贸易国的地位，但增长模式主要是依靠外部需求拉动、传统优势要素拉动，贸易结构和竞争力仍存在较大调整、提升空间，服务贸易呈现较大逆差。“十三五”时期，如何建立新的内生增长驱动模式，将成为我国外贸稳定增长、贸易强国地位能否稳固的的重大课题。因此，“十三五”时期我国对外贸易的战略重点应在以下几方面有所加强。

一是转变政府职能，继续推动市场化进程。“十三五”时期要进一步加强市场开放的法律体系建设，简化市场准入条件及政府的行政审批，不断提高政府对企业的服务水平。加强外贸政策的统一性，促进贸易政策和产业政策的衔接及互动，提高应对贸易摩擦的能力，逐步形成外贸与内贸，外贸与援助以及利用外资、“走出去”的联动发展格局。二是自主降低关税，推动贸易便利化。为适应全球自贸区发展的新格局，我国除主动履行与相关自贸区国家的关税减让外，更应实行主动的降税过程以适应新的竞争格局。探索建立与国际高标准贸易规则相适应的贸易便利化促进体系，加快市场体系建设，加强诚信体系和电子商务建设，加快推动单一窗口建设，简化和协调贸易程序。三是培育外贸竞争新优势。坚定不移地发展对外贸易仍是“十三五”期间的重要任务，关键是要在培育竞争新优势方面下功夫。培育以技术、质量、品牌、服务为核心的对外贸易竞争新优势，推动海外营销网络的建设，建立促进外贸发展的创新体系，推动传统产业通过创新升级形成新的竞争优势，积极推广贸易方式和商业模式创新，加强对大数据背景下的电子商务、网络贸易、运输工具和新结算方式的应用与普及。四是提高服务贸易出口竞争力。服务贸易的巨额逆差是“十三五”面临的重要课题，要采取有力措施扭转服务贸易发展的被动局面。通过扩大服务业开放，加快体制机制创新，构建公平竞争的服务贸易市场环境。促进现代服务业发展，提高服务外包发展水平。建设为出口企业提供设计研发、公共实验室、试验检测、注册认证、信息咨询、展示营销和仓储物流等服务的公共平台。推动营造有利于中小型服务企业发展的政策环境，从税收和融资环境等方面入手，逐步建立适应服务企业发展的长效税收政策体系。

(二)扩大利用外资方面

“十二五”时期，我国利用外资受多方面因素影响，呈现增长低迷态势。“十三五”时期，我国仍面临着稳定扩大利用外资的艰巨任务，要着力改善利用外资的环境，确实提高利用外资的质量和效益是确保“十三五”经济稳定增长的关键一环。随着发展中国家进一步加大引资政策的优惠力度，我国利用外资面临激烈竞争，必须继续采取有效的鼓励外商、外资策略，实行积极、主动的利用外资政策，将扩大利用外资同我国转变经济发展方式、提高产业竞争力、加强在国际分工中的影响力结合起来，保持利用外资的稳定增长。战略重点要考虑以下几个方面。

一是营造公平法制的营商环境。完善法律法规，出台外商投资法，规范市场竞争行为，抑制垄断性行业的发展，为各类所有制企业发展营造公平、公正的市场竞争环境。加快政府职能转变，推进投资审批便利化，在外商落户、办理手续等方面提高服务意识。加强知识产权保护，完善准入前国民待遇，积极探索、统一实施负面清单管理模式。二是完善利用外资政策。制定鼓励战略性新兴产业、节能环保产业、现代服务业、现代农业等与我国转变发展方式相适应的产业引资政策。完善外资开放领域、鼓励投资领域及新型利用外资方式。开放重点产业和机械制造业外商参与兼并收购的政策，赋予外商投资企业享受国内技术创新和研发的相关支持政策。三是引导外资流向。采取差异化引资战略，促进沿海东部地区提升服务业利用外资水平和规模，适当开放具有投资价值的服务领域，积极稳妥扩大金融保险、增值电信等各类服务业的对外开放;促进中西部地区加大制造业利用外资力度，放宽中高端制造业外资准入条件，支持鼓励中西部地区建立产业转移承接基地。四是逐步赋予港澳台企业内资待遇。继续创造条件发挥和利用好港澳台资本，在“内地与香港/澳门关于建立更紧密经贸关系的安排”(CEPA)和“海峡两岸经济合作框架协议”(ECFA)的合作框架下，探索在部分领域给予港澳台企业内资待遇，并逐渐推广至赋予港澳台企业全面内资待遇。

(三)鼓励海外投资方面

“十二五”时期，我国对外投资预计年均增幅超过15%，投资领域和国别(地区)日益广泛，商贸服务业、采矿业、批发和零售业、制造业、建筑业和交通运输业合计占对外投资总额的90%，香港、东盟、欧盟、澳大利亚、美国、俄罗斯、日本等七个国家和地区占对外投资总额的75%，对外投资的发展空间和潜力巨大。“十三五”时期，在延续“十二五”鼓励海外投资发展战略的基础上，“一带一路”《愿景与行动》的加入更加丰富了我国海外投资的内容，应重点实施三方面的战略。

一是大产业链促进战略。树立构建全球生产网络的思维，鼓励传统产业有序向境外转移，建立我国的海外制造业基地，延长我国的产业链。为企业产业链转移形式的对外投资提供相应便利化支持，为企业资产整合提供法律支撑。推动银行、保险、仓储、运输、批发零售等配套产业和价值链向境外延伸。二是境外经济合作区建设战略。提升我国现有边境经济合作区的发展水平，实行更为积极灵活的便利化措施，推动边境经济合作区发展成为集边境贸易、加工制造、境外资源合作开发与深度加工、生产服务以及区域性物流集散等多功能于一体的综合性产业园区。在“一带一路”沿线建立境外经济合作示范区，扩大境外经济合作区建设。三是商贸流通企业“走出去”促进战略。积极推动国内商贸流通企业和服务业到国外设点。鼓励产销一体化的企业在国外设立特色批发市场，建立营销网络和配送中心，培育全产业链的商贸流通跨国企业。

此外，要巩固海外主要市场商业存在的影响力。支持贸易促进机构在海外主要市场布点，并提供投资咨询和服务。继续推行海外并购便利化，提供海关、税务、银行、外汇管理等方面的便捷措施，鼓励企业扩大海外投资领域。加强海外经营队伍培训，提高海外经营的能力和水平。

三、加快构建和完善开放型经济新体制

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国构建开放型经济新体制提出了明确的目标和要求。从总体目标看，就是要推动对内对外开放相互促进，“引进来”和“走出去”更好结合，促进国内外要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，加快培育、参与和引领国际经济合作竞争新优势，以期达到以开放促改革的目的。

(一)我国构建开放型经济新体制已取得的成效

十八届三中全会以来，从一年多我国改革开放的实践看，可以说在构建开放型经济新体制方面已实现了有效的突破和起步。

一是在放宽投资准入方面，我国通过设立上海自贸区成功的引入了负面清单管理模式，进行了大胆尝试，突破了服务业一些领域的开放，并在金融改革和政府职能转变方面探索了许多新的管理模式。在总结完善可供全国复制的有效经验基础上，去年底国务院又通过了广州、天津、福建三地设立自贸园区的申请，以及扩大上海浦东服务业开放试点的意见。与此相配套的是，国务院有关部门正在对上海采用的负面清单进行修订和完善，以实现进一步对目录清单的削减，扩大市场准入的范围。与此同时，以负面清单为基础的中美、中欧双边投资协定谈判也正在积极推进之中，并有望取得积极成效。这些改革是我国扩大对外开放的制度性安排，涉及到我国利用外资法律法规的完善和修改，以及服务业扩大开放问题，更重要的是涉及到开放后、事中事后的监管能力问题。

二是在大规模“走出去”和高水平“引进来”方面，取得了明显的成效，特别是在“一带一路”倡议的推动下，全国各省市积极行动起来，参与“一带一路” 《愿景与行动》，形成了中西部扩大对外开放的新格局，“一带一路”愿景也受到了沿线有关国家的积极响应。我国倡议建立的“丝路基金”和“亚洲基础设施投资银行”获得了亚洲及世界上众多国家的认可和支持，进展十分顺利，扩大了我国在国际上的影响力。

三是在自贸区建设方面，我国已成功结束了中韩和中澳自贸区的实质性谈判，今年将付诸实施。与此同时，我国正在加快落实同东盟自贸区的升级版安排，这些协议的签署与落实将进一步推动我国开放型经济发展，并将形成高水平对外开放新格局。在投资协定谈判方面，我国已先后宣布同中美、中欧在负面清单的基础上开展谈判，并已取得了积极进展。这些开放安排将进一步促进国内经济体制改革进程，并形成开放促改革的新局面。

四是在扩大内陆、延边的开放方面，中央提出的促进长江经济带发展战略正在形成长江中上游扩大开放的新格局。2015年4月，国务院通过了《长江中游城市群发展规划》，这将有力地促进长江中游武汉、南昌、长沙一带城市群的综合发展优势，并形成长江中上游的新增长点，同时也将有利于促进我国内陆地区的对外开放进程。

(二)我国构建全方位开放型经济新体制的重点工作

从目前的发展进程看，我国构建全方位的开放型经济新体制还有许多工作要做，包括放宽外商投资市场准入、落实准入前国民待遇、创新利用外资管理体制、进一步减少负面清单、扩大服务业开放、落实金融改革和资本项下的可兑换以及加快建设公开、透明、法制的营商环境等，这些都是我国面临的改革开放焦点和难点问题。为此，应重点加强以下几方面工作。

一是加快市场开放的制度性建设。在投资体制方面，调整投融资政策，继续修改放宽外商投资产业指导目录，创造条件加快修订并公布统一的负面清单;进一步减少行政审批和下放审批权限，全面放开一般制造业的市场准入，降低中高端制造业的投资准入，允许外资在大部分领域自由登记开办企业。在融资体制方面，加快金融体制改革，在存款保险制度建立后，应进一步规范和放宽对民间金融机构资质的审批，形成统一管理、竞争有序的金融体系，分阶段推进资本项下的可兑换和继续稳步推进人民币国际化，加快落实存贷款利率市场化;积极支持互联网金融的发展，充分发挥金融对企业技术创新、服务升级的支持作用。

二是把握好对外开放的顺序和节奏。我国经济仍面临下行压力，加快推进开放型经济新体制建设，形成新的对外开放红利，仍是当前面临的主要任务。因此，要把握好开放的顺序和节奏，更要注重对内对外开放的结合，选择有利于增添经济增长活力的领域，率先实行开放。例如，要进一步加大制造业开放力度，有选择地开放服务业。对于压力较大的行业可采取分阶段、分步骤的开放措施，将开放的力度与开放后的事中事后监管能力及风险防控能力统筹结合起来。在推进自贸区建设中，要加大工业品关税的降税力度。在服务业开放方面，要全面落实商贸流通、育幼养老、建筑设计、会计审计和电子商务等领域的开放安排，创造条件逐步实现金融、保险、文化教育、医疗卫生、电信等行业的扩大开放。

三是积极主动参与多边体制建设和全球经济治理。更加深入全面地参与国际经济事务，提出新的治理理念和新的维护世界经济公平公正的制度性安排意见，继续发挥我国在WTO中的影响力，推动多边贸易谈判进程，不断提高我国在制定国际贸易规则中的参与力度和影响力。积极大胆拓展自贸区的发展空间，科学地把握好亚洲基础设施投资银行的运营模式，并使其发挥积极作用，树立我国良好形象。

四是加强国际风险防范，提高国际事务的应变能力。随着我国综合国力增强和国际影响力上升，如何保护我国的海外经济利益，是当前大国竞争首先要考虑的问题。当前，我国面临的国际环境更为复杂，大国竞争、金融动荡、商品市场震荡、地缘政治、地区冲突风险日益上升。因此，我们要把握好外部发展环境的变化和突发事件可能产生的影响，要提高对各类风险的防范意识，加强战略研究的预警分析，处理好海外利益扩张同国际利益安全的平衡，不断提高维护国家经济利益安全的能力和水平。