应对金融账户涉税信息自动交换推进国际税收治理现代化

梁若莲（广东省地方税务局税收科学研究所 广东 广州 510630）

应对金融账户涉税信息自动交换推进国际税收治理现代化

梁若莲（广东省地方税务局税收科学研究所 广东 广州 510630）

内容提要：金融账户涉税信息自动交换标准是得到G20圣彼得堡峰会背书，并提交2014年11月G20布里斯本峰会审核通过的全球税收情报交换新标准。实施这一标准对于我国而言，既势在必行，亦大有裨益。本文介绍了金融账户涉税信息自动交换的总体情况，分析了我国实施这一标准面临的机遇与挑战，并从完善税收法律、优化征管机制、建设信息化体系等方面提出了推进我国国际税收治理现代化路径的思考与建议。

金融账户涉税信息 自动交换 国际税收治理 现代化

国际税收是国家税收治理的重要组成部分，在维护国家权益、服务对外经济中发挥着举足轻重的作用。历经三十多年的改革和发展，我国国际税收工作取得了令人瞩目的成就，但离实现国际税收现代化的目标还存在一定差距。我国即将参与实施的金融账户涉税信息自动交换虽然只是庞杂的国际税收管理事项中一项小小的征管协作机制，但在进行前期准备过程中遇到的国内实施障碍恰恰反映了我国国际税收工作现状。从中，我们可以管窥豹见，由小见大，洞见我国国际税收工作存在的差距与不足，引发对推进国际税收现代化的思考。

一、金融账户涉税信息自动交换的总体情况

在经济全球化背景下，所得税税源的无国界流动与各国税收管辖权的有国界运行造成了税务机关与纳税人之间严重的信息不对称。特别是近年来纳税人通过境外金融机构持有和管理海外资产，并将收益隐匿在海外金融账户中，逃避居民国纳税义务的现象越来越普遍，造成各国不同程度的税收流失。虽然这一问题并非始于今日，但2008年爆发的金融危机导致以美国为首的发达国家政府收入大幅缩水，财政赤字严重，终于促使其痛下决心，正视并打击本国纳税人利用海外金融账户的逃、避税行为。

2010年，美国国会通过了《海外账户税收遵从法案》（Foreign Account Tax Compliance Act，以下简称FATCA），要求外国金融机构向美国税务部门报告美国人账户信息。如不遵守，将对外国金融机构源于美国的付款扣缴30%的惩罚性预提税。在美国的强力推动下，截至2014年7月，与美正式签署实施FATCA政府间协议的辖区和经双方同意视同已签署协议的辖区（包括中国在内）已达到101个。

以英国、法国为代表的欧洲国家推动二十国集团（G20）和经济合作与发展组织（OECD）在全球范围内开展税收透明度建设和情报交换，先后得到了G20伦敦峰会、匹兹堡峰会以及戛纳峰会的背书支持。2013年9月，G20圣彼得堡峰会将自动情报交换与税基侵蚀和利润转移（BEPS）并列为峰会两大涉税议题，并承诺将自动情报交换作为新的全球标准，支持OECD会同G20成员国制定金融账户涉税信息自动交换标准（以下简称“标准”）。截至2014年6月，全球超过65个辖区承诺将尽快实施该标准。

按照OECD制定的标准，金融账户涉税信息自动交换的基本原理就是由缔约一方的金融机构通过履行尽职调查程序，识别出缔约另一方的税收居民，包括全部自然人和账户余额在25万美元以上的实体在该金融机构所开设的账户，然后按照统一申报标准，从信息相关年度的次年起，按年向该金融机构所在国税务主管当局报送上述账户持有人的姓名（名称）、纳税识别号、地址、账号、余额或价值等信息，再由该国税务主管当局与账户持有人的居民国税务主管当局开展自动税收情报交换。

与外国政府间开展金融账户涉税信息自动交换，要求一国的税务主管当局做到：一是以《多边税收征管互助公约》或者两国政府间税收协定为法律基础，谈签两国税务主管当局协议，为政府间交换金融账户涉税信息提供操作依据；二是推动本国国内法对金融机构的信息报告和尽职调查义务做出规定，作为要求金融机构定期批量向税务机关提供信息的法律依据；三是建立相应的技术标准和信息系统，为从本国金融机构接受信息以及向外国税务主管当局传递信息提供技术支撑。

二、我国实施金融账户涉税信息自动交换面临的机遇与挑战

金融账户涉税信息自动交换虽然缘起欧美国家面临的财政困局，但已得到G20首脑的背书支持和大力推动。尽管在法律层面并不形成硬性约束，然而，国家领导人在政治层面的承诺将使承诺各国面临国际社会的舆论压力。作为G20成员国，我国应从务实的角度出发，积极参与推动实施金融账户涉税信息自动交换，履行政治承诺和《多边税收征管互助公约》项下的义务，树立和展示我国负责任大国形象，不断增强中国在世界税收领域的影响力和话语权。

另一方面，开展金融账户涉税信息自动交换也是强化我国跨境税收征管的需要，有助于将金融机构向税务部门主动报送金融账户涉税信息的机制从法律和操作层面建立并固定下来，为税务机关识别、分析、监控和应对跨境税收风险，特别是高财富/高净值人群利用开设在海外的金融账户转移和隐匿资产、逃避我国纳税义务的风险搭建长效机制，夯实税源信息基础。

当然，我国实施金融账户涉税信息自动交换标准，也面临着不少挑战：

（一）税收法律有待完善

首先，在国际法层面，我国虽已对外签署99个双边税收协定和2个税收安排，并正式加入了《多边税收征管互助公约》，但到目前为止，尚未与任何国家或地区签署过金融账户涉税信息自动交换主管当局协议，这将是下一步我国实施该标准必须首先完成的国际法程序。

其次，在国内法层面：一是《税收征管法》没有赋予金融机构等第三方主动向税务机关报告涉税信息的义务，无法满足金融账户涉税信息自动交换的要求。此外，《税收征管法》对税收情报交换的证据效力不够明确，对自然人纳税人的税务登记以及税收保全及强制措施的适用等规定也不能满足税收情报交换的需要。二是《个人所得税法》已落后于我国对外经济发展形势的需要，特别是其中的国际税收规则严重缺失，与税收协定或安排、《企业所得税法》以及《税收征管法》的衔接不力，缺少个人所得税反避税的相关规定，对“走出去”个人（特别是高净值个人）取得境外所得，在政策上从纳税申报到税收抵免各方面都不成体系，在一定程度上导致征管薄弱，税收流失严重。

（二）税收征管机制有待优化

在国际税收情报交换实践中，外国税务机关交换给我方的税收情报可以直接作为征税依据的情况非常少见，更多地只是为税务机关的日常税收管理提供重要的风险线索。近年来我国对税收情报的核查能力显著提高，个案查补税款最高金额达1.9亿元，但是我国从外国税务机关获得的税收情报与纳税人征管数据、外部门共享数据以及第三方数据等相关信息之间存在割裂与脱节现象，利用税收情报分析研究跨境逃、避税模式，以点带面地识别、分析、应对跨境税收风险，并在此基础上构建国际税收风险管理体系的能力还非常不够。如不采取有效措施优化国际税收征管体制，提升国际税收风险管理能力，金融账户涉税信息自动交换不仅无法发挥其提示跨境税收风险的“四两拨千斤”之效，反而将徒增税务机关和金融机构的管理和遵从负担。

（三）大数据处理能力有待提高

金融账户涉税信息自动交换机制能够发挥最大效用的前提是，所交换来的金融账户涉税信息能够与一国税收征管数据进行电子比对。通过系统比对分析，自动提示税收管理的风险点，以便税务人员跟进并采取后续管理措施。从全国来看，我国尚未建立全国统一的个人所得税征管信息系统，各省地税部门使用单独开发运行、版本各不兼容的信息系统进行日常征管，造成纳税人在不同地区的涉税信息无法实现共享。在省级层面，各省地税局对本省个人所得税征管信息系统中的各类数据尚无法实现系统自动关联整合与有效利用，信息零散化、碎片化的现象较为严重。今后通过自动情报交换机制交换的金融账户涉税信息也将面临同一问题，不难预见，账户信息的使用效率将大打折扣。在省以下层面，我国税收情报交换工作仍停留在“手工作坊”阶段，也即普遍采用人工方式逐条处理自动税收情报，效率较低，显然不能满足多边、大批量地交换金融账户涉税信息的需要。

三、推进国际税收治理现代化的路径

按照OECD设定的时间表，英国、法国、德国、意大利等欧洲国家及开曼群岛等离岸金融中心超过40个辖区建立了“早期实施小组”（Early Adopters Group），拟于2017年9月开展第一批金融账户涉税信息自动交换。对于在立法和行政层面实施条件尚不成熟的我国而言，“加入早期实施小组”一事不宜操之过急，但建议我国按照这一时间表未雨绸缪，分阶段、分步骤采取有效措施，积极做好实施金融账户涉税信息自动交换的各项准备工作。

（一）近期举措

1.建立跨部门协调机制。为做好金融账户涉税信息自动交换工作，建议成立由人民银行和国家税务总局牵头，外交部、财政部、商务部、港澳办、银监会、证监会、保监会等单位参加的跨部门协调机制，根据各部门职责共同推进相关工作，形成应对合力。要配合金融机构及其监管部门尽快制定信息报告和尽职调查工作手册，加强对金融机构执行自动信息交换标准的指导、管理和监督，及时解决信息交换过程中出现的不合规等问题，确保信息交换机制运转顺畅。

2. 加强与其他辖区的配合。加强与G20中非OECD成员国、特别是金砖国家的协调配合，就金融账户涉税信息自动交换实施中的重要问题交换意见、协调立场，共同维护发展中国家和新兴市场国家的利益。同时，要注意强调我国作为发展中国家的地位和立场，积极争取发达国家和国际组织帮助我国进行能力建设，提供技术支持。

3.适时谈签主管当局协议。要按照OECD关于双边签订金融账户涉税信息自动交换主管当局协议的要求，制作适合我国国情和利益需要的中国主管当局协议范本，并优先选择我国居民个人取得劳务、投资、财产所得较多的国家或地区适时开展协议谈签工作。同时，要根据我国金融机构实际情况，尽快确定免予报送义务的金融机构名单及金融账户涉税信息范围，切实减轻金融机构的合规负担。

（二）中长期举措

金融账户涉税信息自动交换虽然只是一项信息交换机制，但它对国际税收规则、跨国纳税人的经济行为以及各国税收征管体系的影响不可小觑。现阶段，我国实施金融账户涉税信息自动交换标准所遇到的障碍和困难反映了我国整个国际税收管理体系存在的共性问题。我们不能头痛医头，脚痛医脚，满足于以短视的目光与措施解决金融账户涉税信息自动交换面临的具体问题，而应当拓宽视野，提升站位，以实施金融账户涉税信息自动交换为契机，从打造国际税收升级版的宏大视角，思考和审视我国国际税收法律完善、征管改进与系统优化等一系列问题，实现我国国际税收治理能力的跨越式提升。

1.推动建设完备规范的国际税收法律体系。要尽快修订我国《税收征管法》：一是要明确税务机关可以根据税收征收和管理需要，要求纳税人和包括金融机构在内的其他相关方主动提供境外涉税信息。二是要建立以终身惟一的纳税识别号为核心的自然人税务登记制度，构建纳税人各类涉税信息的逻辑关联，便于税务机关整合分析相关征管数据以及进行税收情报的分类检索。三是要明确通过情报交换机制从国外税务主管当局取得的税收情报与税务机关从国内取得的证据具有同等效力。四是要将税收保全和强制执行措施的适用范围扩大到非从事生产经营的自然人纳税人，增加税务机关对自然人税收违法行为的执法刚性。五是要强调税务机关可以突破《商业银行法》、《反洗钱法》等国内相关法律关于银行保密规定的限制，获取纳税人金融账户涉税信息并开展国际税收情报交换。

要加快完善我国《个人所得税法》，结合十八届三中全会提出的建立综合与分类相结合的个人所得税税制要求，强化个人所得税法对国际税收政策与管理的法律支撑，加强其与税收协定、《企业所得税法》及《税收征管法》的协调与衔接，建立与国际接轨的税收居民定义及所得来源地规则，增加包括一般反避税条款在内的个人所得税反避税规定，构建对我国居民个人、特别是高净值个人境外所得的政策体系和征管规范，同时要对个人所得税中可能出现的税基侵蚀与利润转移现象保持关注，积极采取措施加以防范。

2.推动建设科学严密的国际税收征管体系。能否对金融账户涉税信息进行有效利用，打击跨境逃、避税行为，直接关系到这一多边税收征管协作机制的实施效果。按照金融账户涉税信息自动交换的主管当局协议，无论是我国金融机构报送的外国纳税人信息还是外国金融机构报送的中国纳税人信息，都要通过税务机关实现交换。因此，一方面，对于我国金融机构报送的外国纳税人信息，我国税务机关不能仅仅满足于“中转站”的功能，而要在交换给外国税务机关之前，充分挖掘其中有价值的线索，弥补我国对外籍个人股息、利息、金融资产转让等所得税收征管较为薄弱的不足；另一方面，对于外国金融机构报送的中国纳税人信息，要善于识别、发现和归纳其中的逃、避税模式，力争查处一批典型大案要案，放大金融账户涉税信息自动交换的威慑效果。在此基础上，利用金融账户涉税信息进一步丰富和完善国际税收风险监控指标体系，发挥风险监控在国际税收管理中的作用，逐步构建起科学严密的国际税收征管体系。

3.推动建设稳定强大的国际税收信息体系。要按照OECD的技术模板和要求，尽快制定我国开展金融账户涉税信息自动交换的技术标准，并据此对我国税收征管信息系统进行升级改造，实现金融账户涉税信息的电子收集、识别、处理和交换，提高自动情报交换的质效。在此基础上，针对我国国际税收征管数据、第三方报告信息、跨部门共享信息以及税收情报交换数据彼此割裂的现状，结合金税三期的试点和完善，探索建立涵盖自动税收情报交换等各项业务、与相关政府部门联网的国际税收管理平台，整合分析各类数据与信息，加快数据仓库等新型技术手段的应用，深度挖掘数据中所反映出来的国际税收风险管理线索，为强化跨境税收征管、压缩逃、避税筹划空间奠定税源信息基础。同时，要将金融账户涉税信息自动交换放在国际经济发展的大背景中去认识，通过对所交换的金融账户涉税信息进行国际税收经济分析，洞察我国经济发展走向与市场特征，反映跨境经济活动对国际税收管理的影响以及国际税收对不同生产要素跨境流动和配置的作用，掌握国际税收与对外经济发展共生共荣的内在规律，识别逃、避税风险并及时制定保护我国税基安全的应对举措，充分发挥国际税收在维护国家权益、服务对外经济中的积极作用。

责任编辑：王 平

Implementing the Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters and Advancing the Modernization of International Tax Governance

Ruolian Liang

The Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters was backed by the G20 Summit in St petersburg,it is also a new global standard to be approved by the G20 Leaders at the Brisbane's Summit in November 2014. It is both imperative and beneficial for China to implement this standard. Starting with a general overview of the development of the Standard.This paper analyzes the opportunities and challenges faced by China， and makes suggestions on how to take the opportunity of implementing the Standard in an effort to advance the modernization of international tax governance.

Financial account information in tax matters Automatic exchange International tax governance Modernization

F810.42

A

2095-6126（2015）03-0042-05