挑战与抉择从香港2014-2015年度财政预算案看香港财政可持续性*

贾兰霞（中国税务杂志社 北京 100036）刘 冬（靖江地方税务局 江苏 泰州 214500）

挑战与抉择从香港2014-2015年度财政预算案看香港财政可持续性*

贾兰霞（中国税务杂志社 北京 100036）
刘 冬（靖江地方税务局 江苏 泰州 214500）

本文结合香港2014-2015年度财政预算案及长远财政计划小组对香港财政可持续性报告的有关内容，着重分析了香港财政可持续性及未来发展面临的挑战，包括人口老化、土地供给矛盾及政府自身财税结构深层次问题，并相应探讨了香港应对这些挑战的可能抉择。

香港 财政预算案 财政可持续性 人口老龄化 土地供给

近年来，受全球经济形势影响，香港经济增速放缓。①2013年香港经济增长2.9%，较2012年1.5%的增速有所提高，但仍低于之前10年约4.5%的平均值。与此同时，香港劳动人口比例逐年减低、人口老龄化愈加严重，而政府收入最重要的来源——土地交易收入亦将随有限土地供给的减少而逐步萎缩。这些深层次问题都将对香港政府收入和公共开支的可持续性产生深远影响，也是香港实现长远发展无法回避的问题。

一、香港财政可持续性面临的挑战

自2004-2005财年②香港财政年度由每年4月1日起至次年3月31日止。以来，香港政府财政收入连续10年出现盈余，截至2014年3月31日，香港财政储备已接近7 500亿元（港币，下同）。就短中期来看，香港财政状况依然良好。但从长远来看，人口老化和土地供应将是制约香港未来发展的主要因素，亦是对香港财政可持续性造成影响的主要方面。另外，香港自身财税结构存在的深层次问题也不容忽视。

（一）人口老化及可能带来的挑战

1.香港人口老化的程度。香港统计处预期未来香港人口将持续迅速老化。65岁及以上老年人口占总人口③这里以“居港人口”度量，包括香港常住居民和流动居民。的比例，预计会由2012年的14%上升至2041年的30%，由98万人增至约250万人。④香港特区政府统计处.2012-2041年香港人口推算[J].香港统计月刊,2012,(8).另一方面，同期15-64岁工作人口占总人口的比例会由75%下降至61%，15岁以下人口的比例将由11%下降至9%。⑤同上。换句话说，到2041年，工作人口对老年人的抚养比将降至2:1，即每两名适龄工作人士要供养一名长者，而2012年是每5名适龄工作人士供养一名长者。香港的年龄中位数预计由2012年的42.8岁升至2041年的51.8岁。⑥同上。

2.可能带来的挑战。随着人口老化问题的日益严重，安老服务的需求必然大幅增长，会令政府开支承

受巨大的压力，并影响经济及财政收入增长。一方面，要处理人口老化所带来的问题，需要庞大的投资和财政承担。据预算案披露，过去5年，香港政府投放在安老服务上的经常开支，由38亿元增至54亿元，增幅超过40%。在2014-2015年度，政府将继续增拨约6.6亿元推行和改善包括增加1 500个“改善家居及小区照顾服务” 名额，购买950个安老舍宿位在内的4项安老服务和设施，以加强对长者的照顾与支持。此外，政府还打算在2年内筹划“安老服务计划方案”，并为未来年度推行长者院舍住宿照顾服务券①该券采用“钱跟人走”的资助模式，让合资格长者使用服务券选择合适的社区、私人院舍服务，以缓解香港长者护老院舍长期供应不足状况。预留约8亿元，同时也会向奖券基金②香港奖券基金始自1965年6月30日，是由香港库务署经营运作的一个慈善基金，主要赞助香港社会福利事业。注资100亿元，推行“私人土地作福利用途特别计划”③该计划由香港劳工及福利局制定，主要目的是鼓励社会福利机构通过原址扩建或重建善用其土地，特别是增加安老和康复设施。，增加安老和康复服务名额。另一方面，随着人口不断老化，劳动人口会出现萎缩。据统计处推算，香港劳动人口在2018年达到371万的顶峰之后会逐渐下降至2031年的352万左右，④香港特区政府统计处.已更新的2013-2041年香港劳动人口推算[J].香港统计月刊，2013,（9）.劳动人口减少无疑会对薪俸税和其他经营收入造成压力，这也会影响或拖慢香港经济增长。

（二）土地供给及矛盾

一直以来，土地交易所得都是香港政府财政收入的重要部分。2014-2015年度地价收入预算为700亿元，占政府预算收入的16.3%，仅次于利得税⑤利得税指香港政府向在香港从事贸易、专业或商业活动而获得或赚取纯利者（包括公司、合伙商号、团体机构及独资企业等）征收的税项，类似内地的企业所得税。收入。在土地问题上，香港政府一贯的政策是提供稳定及充足的土地供给以满足经济社会发展需要。2014-2015年度政府推出的卖地计划包括34幅住宅用地，7幅商业用地及1幅酒店用地。

然而，香港土地资源十分稀缺。尤其是近些年来，随着香港人口的膨胀、商业的发展，香港土地开发供给的矛盾愈来愈突出，非建设土地⑥包括农地、鱼塘、基围、林地、灌丛、草地、湿地、荒地和水体等。其中的林地、草地等绿化地带，农地，荒地等都是香港土地供给的来源途径。及空置可供开发土地连年减少。根据可获得的数据显示，近年来香港土地总面积⑦包括香港岛、九龙、新九龙和新界。有所增加，由1988年的107 100公顷增加至2011年底的110 800公顷，总共增加了3 700公顷。但在这段期间，已发展土地⑧包括住宅、商业、工业、机构休憩用地、运输等。总面积增加了12 700公顷，非建设土地却减少了9 000公顷。在已发展土地中，空置可供开发土地由1996年4 300公顷减少至2004年年底的2 900公顷，截至2011年年底，这一数字仅为1 590公顷。⑨港特别行政区立法会.香港的土地供应[EB/OL].http://sc.legco.gov.hk/sc/www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/housingland-supply.htm.虽然目前香港财政储备充足，但可开发土地面积的逐年萎缩已经为香港财政敲响了警钟。

（三）香港财税结构深层次矛盾

最近几年，香港政府收入情况一直好于预期，自2009-2010财年起计的5年，政府收入平均每年约以6.2%的幅度增长。但香港政府收入结构中存在的一些深层次矛盾未来很可能对其持续稳定增长带来潜在风险。

1. 政府收入不够多元化。政府愈来愈依赖直接税（利得税、薪俸税⑩任何在香港任职或受雇从而获得或赚取入息（包括薪金或工资、酬金、假期薪资、佣金、花红、赏金、额外津贴、退休时的奖赏或报酬以及长俸等收入）的人，均须缴纳薪俸税，类似于内地的个人所得税。和物业税⑪⑪物业税是向香港土地或建筑物的拥有人（业主）所征收的税项。）收入、地价收入和投资收入。1997-1998年度三项收入合计占该年度政府收入总额的54%，单算直接税比重为33%；2002-2003年度有关比率分别为57%和41%；2013-2014年度则分别上升至68%和44%。实际上，这三项收入极易受经济波动影响，稳定性差，一旦出现经济波动，财政收入会超速下滑。

2.利得税和薪俸税税基狭窄。据有关数据统计，2011-2012年度，香港只有11%的注册公司须缴纳利得税，最多的700-800间公司所缴税款合计占该年度利得税收入总额的64.4%。另外，只有45%的工作人口须缴纳薪俸税，薪俸税收入也日益依赖高收入的个别纳税人。2011-2012年度，缴纳薪俸税最多的20万名纳税人所缴税款合计占薪俸税收入总额的81.7%。狭窄的税基不符合当下“宽税基、低税率”的全球税制改革趋势，也不利于财政收入的稳定性。

3.税制以直接税为主，没有货物与劳务税（GST）。香港税制简单、税种较少，包括薪俸税、利得税、物业税、

印花税几个大的税项及博彩税、差响、酒店房租税、汽车首次登记税等小的税项。税制结构以直接税为主，是目前世界上惟一还未采纳GST的发达经济体。这种税制体系虽适应并有利于香港作为国际金融中心城市的发展，但越来越难以应对长远财政需要。

二、2014-2015年度预算案主要内容及变化趋势分析

2014年2月26日，香港财政司司长曾俊华发表了以竞争力为主题的2014-2015年度财政预算案。预算案指出，除着眼于经济发展外，扶贫、助弱、安老，关注基层与民生，一直是香港历届政府的施政目标，也是预算案永恒的主题。香港政府一般会通过一次性反周期的纾缓措施和恒常措施的合理搭配，切实照顾与体恤不同阶层。

（一）一次性纾困措施“缩水”

一次性纾困措施俗称“派糖”，是指政府通过一次性的税收减免或直接向民众发放红包等形式，帮助其减轻在子女教育、公屋租赁等方面的各项开支负担。派糖仅限香港永久居民，主要针对中产阶级。本次预算案共推出涉及金额200亿元的一次性“派糖”措施，包括：宽减75%的2013-2014年度利得税、薪俸税和个人入息课税①入息课税是香港对个人所得进行综合计征的方法。香港《税务条例》规定，对个人所得按其性质分别征收3种不同的直接税，即利得税、薪俸税和物业税，这实际是分类计征制。为减轻个人税收负担，年满18岁的香港永久或临时居民，可以选择以个人入息课税办法计税，即综合计征制。根据个人入息课税计税方法，纳税人应缴纳利得税、薪俸税及物业税的各项入息经合计后，可扣除特定的项目，如生意亏损、慈善捐款等。各项入息已缴的税款，可在个人入息课税应纳税额中扣除。，上限为10 000元；宽免2014-2015年度首两季的差饷②差饷最早称为警捐，是香港对楼宇或物业征收的一种间接税。实行专款专用，原来主要用于警政开支，后来扩大到支付街灯、供水、消防等政开支。纳税人为楼宇或物业的占有人（使用人），计税依据为估算的物业每年所得合理租值。，以每户每季1 500元为上限；为公屋住户代缴1个月租金；向领取综援③综援即综合社会保障援助，该计划的目的是以入息补助方法，为那些在经济上无法自给的人士提供安全网，使他们的入息达到一定水平，以应付生活上的基本需要。申请综援需要满足一定条件。、高龄津贴、长者生活津贴及伤残津贴的人士发放额外1个月津贴。

同时，为体恤其他阶层，除上述一次性措施外，曾俊华还在预算案中建议：1.自2014-2015课税年度起，提高供养父母、祖父母或外祖父母免税额和长者④指60岁及以上的老人。住宿照顾开支⑤指纳税人为其父母、祖父母或外祖父母支付给院舍的开支。的扣除额上限。免税额由现时3.8万元增加至4万元（60岁及以上）及由现时1.9万元增加至2万元（55岁及以上）；长者住宿照顾开支的扣除上限，由现时7.6万元增加至8万元。这项措施将惠及约55万名纳税人，使政府每年税收减少约3亿元。2.全面宽免交易所买卖基金交易印花税。3.将电动车的首次登记税豁免期延长3年至2017年3月31日。

（二）恒常措施大幅提高

在2014-2015预算年度，政府总开支预计为4 112亿元，同比减少5.7%，这种减少主要是由缩减一次性纾缓措施规模及减少向特定基金作出一次性注资导致的。财政支出主要用于基础建设、教育、社会福利、卫生、辅助服务、保安、经济等项目。政府经常开支为3 074亿元，较2013-2014年度的修订预算增加223亿元，同比增长7.8%。社会福利、教育及医疗卫生是政府经常开支的主要政策组别，三者合计为1 764亿元，占政府经常开支的57.4%，较2013-2014年度分别增长9.7%、5.3%和5.2%。恒常措施对所有人包括中产阶级都有帮助。

（三）变化趋势分析

1.部分一次性“派糖”措施消失，“派糖”量持续减少。政府自2008-2009财年首次推出一次性纾困措施以来，一直都是通过薪俸税和差饷宽免、电费补贴、额外社会福利援助金和公屋租金宽免等多种措施向纳税人或有需要的人士提供帮助，而在本次预算案中这些措施部分被取消和削减。例如，本财年政府不再为住户提供电费补贴，上一年为公屋住户代缴的两个月租金减为1个月、差饷宽免期限也由四季减为两季。另外，今年子女免税额⑥在香港，供养未婚子女（需同时满足：未满18岁；已满18岁但未满25岁，并接受全日制教育；已满18岁，但因身体或精神上的病患不能工作）可申请免税额。没有调升，利得税、薪俸税宽免额两年未曾增加过。纵观历年预算案，一次性“派糖”量尽管每年都在一定程度上减少，但像今年这样由去年的330亿元大幅缩减至200亿元，仅占到政府总支出的5%，却实属罕见。

2.恒常措施持续增加。与一次性纾困措施大幅缩减形成鲜明对比的是，尽管今年政府总开支较去年有所减少，但恒常性开支较去年增加223亿元，首次超

过3 000亿元，占政府总开支的75%。而过去5年，政府经常性开支增加了39%①根据相关年份香港财政预算案有关数据计算而来。，在教育、卫生和社会福利三方面分别增加了32%、48%和44%②同上。。

3. 一次性措施恒常化。这“一增一减”的背后反映出的是近些年来香港政府正逐步将一部分一次性措施恒常化，以体现政府对民生服务的持续承担。如2013-2014年度预算案准许所有于2013年完成课程的学生贷款人，可以选择在毕业1年后才开始偿还贷款，2014年1月香港行政长官梁振英在《施政报告》中就将包括该措施在内的多项一次性措施加以恒常化。本次预算案还建议把三项惠及清贫学生的关爱基金措施恒常化，涉及每年5.29亿元的开支。

香港政府过往的理财哲学是量入为出③《香港特别行政区基本法》第一百零七条规定：香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。，在有财政盈余的情况下，政府才推出一次性措施为民纾困。而一旦以恒常性支出来增加福利，为保证政策的可持续性就需要有充足的资金支持，而且即使遇上经济不景气的年份，也要有足够财力来应付新的福利开支，这难免会加大政府财政承担。

三、长远财政计划小组对香港财政可持续性的评估

香港财政可持续问题早已引起政府有关部门的重视，并为此专门成立长远财政计划小组（以下简称“工作小组”），该小组是香港政府在2013年6月成立的一个由官方委员和非官方委员（包括学者及专家）组成的研究小组，主要任务是评估在现行政策下政府长远公共开支的需求以及政府收入的变化，并参考国外相关经验，为政府的公共财政做出长远周全的规划。在预算案出台前夕，工作小组就曾发布一份香港公共财政可持续性初步评估报告。报告指出，随着香港人口老龄化的不断加剧及劳动人口的缩减，香港的经济和政府收入增长势必会放缓，如果政府开支增幅持续地超越收入增幅，那么未来香港财政出现结构性赤字④是指发生在已给定充分就业水平（如失业率不超过4%-5%）条件下的赤字，也称为充分就业赤字，是由政府财政政策的变量决定的。的情况是在所难免的。

（一）香港政府公共财政可能出现结构性赤字的时间

工作小组审视香港政府公共财政的现状，基于一定的宏观经济假设、局限及考虑因素，⑤具体内容可参见《长远财政计划小组报告》。对香港远至2041-2042年度的财政状况进行了推算。根据假设的不同的开支增长速度，工作小组预测了香港财政可能出现结构性赤字时间的三种可能性：除按人口和价格变化调整之外，若政府在教育、社会福利和医疗⑥这三个方面构成了香港政府经常开支的主要部分，从历年（包括2014-2015年度）预算案来看，约占政府经常开支的60%左右。三个方面提供的服务水平每年分别按0（即不增加投入）、1%～2%、3%增长⑦由此会带来政府开支在推算期内平均每年增加5.3%、6%-6.7%和7.5%，而工作小组推算的政府收入的增长速度为平均每年4.5%，由于开支增幅高于收入增幅，一定期限内必然会出现结构性赤字。，那么结构性赤字预计分别在15年、8～10年和7年后出现。

显然，作为香港政府一直以来最为关注的几个民生项目，政府在这三个范畴的经常开支不增加是不现实的，正如曾俊华在预算案中所说的“面对社会各方面的需要，我们会继续增加经常开支”。而按照历年预算情况来看，自香港回归以来，政府在这方面的开支大概平均每年按3%的水平增长。由此看来，如果这一增长趋势保持不变，那么香港财政最有可能在2021-2022年度即会出现结构性赤字。

（二）财政储备能否耗尽

结构性财赤一旦出现，政府便需动用财政储备来应付开支。目前，香港财政储备已接近7 500亿元，相当于约21个月的政府开支。丰厚的财政储备虽说可为香港提供充裕的后备资金，但财政储备非恒常收入，是政府可动用的全部资金，长期耗用储备来应付不断膨胀的经常开支是不能持久的。财政储备虽然数额巨大，但并非用之不竭。

首先，财政储备包括政府一般收入账目和8个基金账目⑧分别为资本投资基金、基本工程储备基金、公务员退休金储备基金、赈灾基金、创新及科技基金、土地基金、贷款基金和奖券基金。下的累积现金结余。目前，土地基金中的结余款项（约2 200亿元⑨截至2014年3月31日，下同。）没有获得授权使用；多个经立法会决议成立的基金（包括基本工程储备基金、创新及科技基金、贷款基金和奖券基金）的结余款项（约

1 300亿元）均有指定的用途。只有政府一般收入账目内的部分（约4 000亿元）可以用来支付政府日常所需流动资金。这样政府目前可用的财政储备实际上只有4 000亿元。

其次，政府财政状况虽良好，但面临隐忧。截至2014年3月31日，政府各项基本工程尚未支付的承担额达3 400亿元，法定退休金负债达7 000亿元，保证债项达800亿元。所有这些政府现时的已知的承担或负债，使得政府在决定推出新的举措之前，不得不考虑长远的负担能力。

第三，从由1998-1999年度起计的6个年度，香港政府曾多次动用财政储备应对紧急事项，共计约2 000亿元。财政储备消耗的速度远比民众想象中的要快。因此，报告指出，假如政府民生开支维持回归以来每年平均约3%的增长幅度，那么近7 500亿元的财政储备将于14年后，即2028-2029年度耗尽。

所以，香港政府必须始终紧守“量入为出、应使则使”的原则。此外，对于应如何更好地使用财政储备，香港民众中存在两种截然不同的声音。一方面，有民众要求政府动用财政储备以改善和提升现有各项服务水平；另一方面，也有不少民众要求政府应为市民更长远的利益打算而储存这笔资金。面对两方面的压力，香港政府如何抉择，必须审慎权衡。

四、香港政府未来抉择

（一）是否控制开支

为避免未来出现结构性财政赤字，工作小组给出的建议是必须使公共开支维持在本地生产总值的20%以内。从香港历年财政收支状况来看，要实现这一目标，难度并不大。香港一直奉行小政府原则，在过去40年里，只有7年①分别为从1998-1999财年至2003-2004财年的6个财政年度与2013-2014财年。是超过这个水平的。2014-2015年度，政府预计公共开支将相当于本地生产总值的19.8%。曾俊华在预算案中也表示，这是一个“适当的水平”。同时，香港政府必须严格控制开支增长，更加紧守财政纪律，厉行节约，这就意味着香港民众所期盼的未来更高的福利水平或许很难保障。因此，此次预算案一出，也遭到了来自各方的质疑与不满。政府公共开支的使用关系着每一名香港民众的切身利益，或许要不要控制开支，这个问题应该留给香港民众来抉择。

（二）保障收入：是否引入GST

香港税基狭窄，税种不多。为保证财政收入，从长远看，扩宽税基或开征新税或许是最佳选择。香港目前税制以直接税为主，并没有引入GST体系。此种税制的形成与香港产业结构密切相关，有一定的必然性。香港当前经济以金融业、贸易及物流业、旅游业和科技创新产业等服务业为主，制造业不发达，占香港本地生产总值的比重较低。开征增值税无论从组织收入还是调控经济角度来说，意义都不大，合理的选择是考虑开征营业税或消费税。

其实，早在2006年，香港政府就欲开征5%的消费税，但未获得民众支持，最终不得不放弃。此次，面对可能出现的财政危机，是否开征新税再次进入公众视野。为此，曾俊华在预算案中提到，他表示非常赞同政府需要不断保障、稳定和扩宽收入基础，原则上也不排除任何增加税收的方法，但考虑到竞争力和市民的承受能力，加税空间不大，并且认为“任何有关开征新税种的建议，都具争议性，需要充分酝酿和社会讨论”。可见，在这一问题上，目前香港政府更倾向于藏富于民，同时也将始终秉承相互协商的一贯做法，征询公众意见，以期达成共识。

责任编辑：高 阳

Challenge and Choice:Fiscal Sustainability Based on Hong Kong 2014-15 Budget

Lanxia Jia & Dong Liu

This paper emphatically analyzes the challenges which Hong Kong’s fiscal sustainability and future development may face according to Hong Kong 2014-15 budget and government fiscal sustainability report made by the long-term financial planning team, including aging population, contradiction of land supply and deep-seated problems of government fiscal and taxation structure, and this paper also discusses possible choices Hong Kong government may choose in addressing the above challenges.

Hong Kong Budget Fiscal sustainability Aging population Land supply

F810.42

A

2095-6126(2015)01-0059-05

* 本文有关资料如未特别说明，均来自香港《2014-15年度财政预算案》（http://www.budget.gov.hk/2014/sim/pdf/c_budgetspeech 2014-15. pdf）及《长远财政计划工作小组报告》（http://www.fstb.gov.hk/tb/tc/docs/chinese_report_online_version.pdf）。