刑罚变更执行法律监督之现实困境与出路

苗红环　徐玲利

刑

罚变更执行中的不端行为[1]，严重侵蚀公平正义，阻却刑罚目的的实现，损毁司法公信力。为此，立法针对刑罚变更执行进行实体与程序设计的同时，引入检察机关的法律监督，通过权力制约，保障司法权及时、正当、合法行使。然而，要真正实现对刑罚变更执行的有效监督，还有赖于立法、体制、机制三者的良性互动。

一、问题的提出

目前，我国的刑罚变更执行采取执行权、裁决权、监督权分离的模式。由于存在裁决权的虚置、监督权的局限、执行权与裁决权的不完全分离、服刑人员司法救济权的缺失等问题，通过细分的各项权能相互制约形成对刑罚变更执行的监督容易落空，修补立法失误成为必须。囿于传统小监所格局，资源配备在刑罚变更执行法律监督的运行中捉襟见肘，突破体制瓶颈成为当务之急。薄弱的工作机制在刑罚变更执行法律监督强大的现实需求面前力不从心，倚重于丰富实践的机制构建成为必然选择。那么，现实中，我国刑罚变更执行有何运行特点？刑罚变更执行的法律监督面临哪些困境？以法律监督有效性为目的的立法完善、体制健全、机制构建应当如何进行？本文的论述将围绕这些问题展开。

二、刑罚变更执行运行特点及其法律监督之困境

（一）案件量多，人员紧缺，法律监督任务重

以广东省为例，2013年全省办理减假保案件55486件，其中减刑53934件、假释1045件、暂予监外执行（保外就医）507件，减刑、假释开庭审理9731件。全省驻监65人、驻所425人[2]。派驻检察人员要了解罪犯表现、计分考核和奖罚情况，列席监狱减假保评审会议[3]，发表意见，其中部分案件还要派员出庭。这类案件80%集中在监狱，承担这一办案任务的却是仅占全省派驻人员13%的驻监检察人员，他们去年人均办理减假保案件683件。此外，由省院监所检察处派员出庭的无期徒刑以上减刑假释案共2560件，年人均出庭160件次。此外，还须完成社区矫正的监督，羁押必要性审查、受理控告申诉，职务犯罪侦查等工作。

（二）制度缺位，运行错位，权力分散制约难

我国对减假保采职权主义模式，权力过于集中，无法通过细分权力形成相互制约。体现在：一是没有赋予罪犯申请减假保权利，没有自动减刑制度，没有救济制度，刑罚执行对象的制约缺位。二是执行权与裁决权不完全分离，执行机关仍保留暂予监外执行决定权，角色混同，制约受限。三是检察机关的法律监督缺乏强制力，被监督者收到纠正意见书之后应当如何回应，以及不接受监督意见该承担怎样的不利后果，法律均未规定，致使监督权虚弱。四是权力运行错位，刑罚变更是一项司法权，而现实中却以行政化模式运行，审判权被虚置。权力配置与运行上的失误使得刑罚变更执行的分权制约与监督制约都容易落空。

（三）话语垄断，虚弱审判，违法操作知情难

监狱集考核标准的制定者、刑罚变更的提请者、执行者多重角色于一身。对罪犯的考核主观性强而客观性弱，实践中违法操作从考核申报乃至执行等各个环节都可能发生，如在考核中任意加分减分，虚构减假保法定事由等。法院对该类案件的裁决多为书面审理，司法裁判沦为形式意义上的“走程序”，实质审查被虚置。

（四）程序不明，效力不清，监督效果保障难

法律未规定减刑假释案件的开庭程序，实践中做法不一：一种类似听证程序，另一种类似公诉案件的普通程序。由于它的启动与运行均带着浓厚的职权主义色彩，且在封闭状态下进行，监狱陷入自证真实的尴尬，缺少律师、被害人及利害关系人参与，程序正当性遭受诟病。同时，批发式开庭极易使减刑假释案件的审理再度流于形式。另外，立法虽然赋予检察机关刑罚变更执行监督权，但未规定刑罚变更裁定的生效时限、送达时限，这意味着裁定或决定一经作出即生效。实践中文书量贩式送达成为常态，检察院要在20天内完成大量审查工作，任务重、效果差。

（五）传统偏见，资源所限，体制瓶颈突破难

传统观念中监所部门属二线科室、“养老院”。在司法资源有限的前提下，一线科室也总能优先得到满足。长期以来，监所检察依托小部门格局，机构设置不完备。加之晋升提拔渠道没有理顺等因素，监所部门的人气、士气均会受到消极影响。刑罚变更执行的法律监督正面临体制瓶颈的制约和障碍。

（六）点多面广，无法周全，长效机制创建难

刑罚变更执行涉及的部门多、环节多。检察机关在对减假保进行法律监督过程中，不仅要及时掌握准确信息，而且还要对不及时履行、不正确履行职责的违法渎职行为进行纠正。为此，需启动调查、审查、直至侦查等手段。刑罚变更执行监督权的实现，很大程度上取决于部门之间的协调与配合，取决于长效机制的构建。

三、刑罚变更执行法律监督的现实出路

（一）立法完善要立足权力制约与程序正当化，打好刑罚变更执行法律监督的制度根基

1.刑罚变更执行及其法律监督新法规定的总置评。新法新规充实了监督内容、拓宽了监督范围、完善了监督方式、增强了监督刚性。

（1）修法力度与规模罕见。2011年、2012年全国人大分别对《刑事诉讼法》、《监狱法》，“两高”对适用《刑事诉讼法》的司法解释[4]进行了重新修订，对涉及刑罚变更执行的内容作出重大修改;2011年颁布的《刑法修正案（八）》修改了减刑假释条件，对重刑犯减刑作出限制，完善了假释的执行方式与监督管理;2010年、2011年最高人民法院出台了关于《减刑假释的意见》、《减刑假释的意见规定》，重申了立功、重大立功情形，确立了减刑假释案件开庭审理制度和开庭范围，引入了公示制度[5]。本次修法涉及面之广、程度之深、力度之大前所未有，对于刑罚变更执行及其法律监督而言，更是一次难得的制度“充电”。

（2）内容更加充实。除实体与程序规定更完备之外，刑事基本法、司法解释充实了减假保事前、事中、事后监督的内容、审理方式、监督手段等内容。

（3）制度改良更趋精细。一是扩大了暂予监外执行的适用范围;二是严格了暂予监外执行的适用条件;三是明确了罪犯交付执行前后暂予监外执行的决定和审批程序;四是改变了暂予监外执行的执行主体和执行方法;五是增加了变更暂予监外执行的相关规定，增加了两种收监的情形[6];六是将减刑、假释、暂予监外执行的法律监督由事后监督改为同步监督[7];七是确立了同级监督原则[8]。总之，新法新规充实了监督内容、拓宽了监督范围、完善了监督方式、增强了监督刚性。上述变化不仅体现了立法的进步与严密，而且使刑罚变更执行从实体到程序都有了更坚实的制度基础，对刑罚变更执行法律监督的发展与完善具有重要意义。

2.完善立法应立足权力制约与程序正当化。

（1）合理配置执行权、裁判权、监督权。一是取消执行机关对暂予监外执行的审批决定权，改由法院行使，使暂予监外执行的决定权与执行权彻底分离;规范附法体系，削弱地方政法机关“造法权”[9]。二是让司法裁判权回归法院，赋予检察机关、当事人、律师减刑假释诉讼参与权，让法院成为真正意义上的裁判者。三是保证检察权的完整性，赋予检察机关在刑罚执行中的知情权、调查权、审查权、建议权;赋予检察机关对减刑、假释的程序控制权、提起权、抗诉权[10];规定裁判文书的生效期限，赋予检察机关纠正违法通知的法律效力。四是确立司法救济制度，赋予罪犯不服减刑、假释裁定时，有提请复议、复核，甚至申请抗诉的权力。五是引入自动减刑制度，逐步取消减刑假释的比例限制。六是完善立功制度，将刑法正义作为首要价值，对立功的减刑适用予以限制，消解功利性立功，遏制违法减假保。

（2）公开、参与、正当的程序确保权力规范运行。一是打破单纯的职权启动模式，赋予罪犯刑罚变更执行的申请权。二是引入公示制度。三是实行案件分流，建立开庭审理和听证程序“双轨制”。对六类案件及公示期间提出异议的案件实行开庭审理，对其余案件适用听证程序。四是程序设计。A.普通审开庭程序：（a）提请程序。监狱依据职权或根据罪犯本人申请，向法院提出减刑假释建议书，同时将建议书副本抄送检察院;（b）庭前准备程序。法院依法组成合议庭，通知全部诉讼参与人开庭时间地点，必要时征求被害人意见;（c）庭审程序。庭审由审判长主持，监狱陈述罪犯改造情况和刑罚变更意见，检察机关对刑罚变更的相关事实展开质询，并就监狱陈述的真实性、合法性等内容发表意见，罪犯最后陈述;审判长进行庭审总结，合议庭评议，裁定。B.听证程序：与普通审不同的是以听证取代庭审，一次对多宗多人听证。听证由法官主持，检察机关、执行机关、罪犯、被害人及其他利害关系人参加，人大代表、政法部门领导、专家学者等参与。法官对执行机关代表、罪犯进行询问，检察人员发表意见。

（二）体制健全应改良机构设置与强化人员配备，夯实刑罚变更执行法律

监督的组织依托

1.改良机构设置，夯实刑罚变更执行法律监督的组织依托。

（1）解决“三定”（定职能、定级别、定人员）之后的人员缺口。新法新规关于监所检察业务新增或改变达八项之多，事多人少的矛盾还会加剧。

（2）落实同级派驻与对等监督。

（3）健全基层监所检察部门的设置，一些未设立监所检察机构的基层院应尽早设立，充实监督力量。

（4）逐步探索建立巡视检察制度。

2.树立梯次培养的理念，打造高素质监所人才。

（1）监所检察部门素有“小检察院”之称，业务范围广、内容多。应及早布置人才梯次，以图持续发展。

（2）实务型人才与竞技型人才要兼收并蓄。监所实务型人才值得珍惜。同时，竞技人才的激励作用与“品牌效应”亦当重视[11]。

（3）打造人才一要注重知识更新，积累理论功底;二要以勤补拙，强化技能培训;三要深入实践，历练增长才干;四要总结思考，提高调研写作能力;五要整合资源，培养沟通协调能力。

3.探索多元化晋升渠道，激发干警工作积极性。现有制度下，检察官的发展仅限于走行政途径，提拔职数有限。应当积极探索检察人员分类管理制度改革，理顺各类人员的成长渠道，实现人才成长模式单一化向多元化转变。寻求用人事管理手段解决精英人才的政治待遇、经济待遇和其它待遇，促成监所岗位不仅事业留人，情感留人，还有待遇留人。

（三）机制构建宜着眼日常监督与专项检察互补，创新刑罚变更执行法律监督的运行载体

1.全程监督的长效机制。同步监督绝不是对刑罚执行活动亦步亦趋，全程监督的长效机制应从以下八个方面着手：

第一，随时介入的调查机制。一是派驻检察人员日常对罪犯劳动、学习、生活三大现场进行巡查，及时获取第一手信息。二是推行约见检察官制度，主动了解刑罚执行活动中有无干警违法行为，受理控告、申诉，拓宽发现违法信息渠道。三是推行阳光检务。派驻检察院（室）在完成信息收集、反馈跟踪的同时，发现案件线索并随时展开调查。

第二，变更前置审查机制。对减假保的前置审查包括：减假保意见书、建议书、原审刑事判决书、罪犯改造表现自我评价、罪犯评审鉴定表、病历资料等。此外，还应向罪犯、监管人员了解拟提请减假保罪犯的患病、服刑或羁押表现。这既有利于获取更详实信息，又有利于和建议书副本审查衔接。

第三，建议书副本审查机制。减假保意见书、建议书具有承前启后的功能，它前接刑罚执行考核结果，后启刑罚变更执行程序。检察人员要逐案审查，如发现执行机关提请的减假保有任何实体或程序问题，应向法院及执行机关提出书面意见，促其纠正或终止减假保案件办理。

第四，评审会兼听与质询机制。检察人员列席监狱减假保评审会，对刑期起始时间、减刑间隔时间、幅度、劳改表现、提起程序，以及有否涉嫌弄虚作假等逐一把关，对不符合条件的不予同意，并向执行机关提出纠正意见。

第五，庭审监督机制。对刑罚变更的庭审监督，应按照级别管辖、属地管辖与同级监督原则派员出庭，庭审中根据庭前掌握的事实及证据，进一步核查与印证刑罚变更建议是否正确，继而发表意见。

第六，庭后审查机制。一是为保证监督的同步性，检察院应要求法院将减刑假释裁定书同时送达执行机关和检察院。二是检察院收到裁定书之后，应当审查：罪犯的减刑幅度、起始时间、间隔时间、减刑后又假释的间隔时间、被减刑后实际执行的刑期或假释考验期是否符合规定;提请与审理程序是否合法。三是检察院经审查认为减刑假释不当的，应当按照同级对等监督的原则，在收到裁定书副本之后20日内，向作出裁定的法院提出书面纠正意见。四是检察院提出纠正意见之后，应当监督法院在收到纠正意见后一个月内重新组成合议庭进行审理，并监督重新作出的裁定是否符合法律规定。对最终裁定不符合法律规定的，应当向同级法院提出纠正意见。

第七，跟踪检察机制。将减假保监督与社区矫正监督结合起来，延长法律监督视线。对暂予监外执行人员的病情及治疗进展进行关注，以监督续保是否正当;发现罪犯监外执行条件消失时，及时通知相关单位撤销裁决，收监执行刑罚;对减假保人员的入矫档案进行审查，对他们在社区矫正中接受监管的情况进行跟踪，以便于减假保监督工作的反思与倒查。

第八，职务犯罪预防与查处机制。监所检察部门查办刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件，既是监所检察职责所系，也是体现法律监督威慑力最有效的手段。派驻检察院（室）应拓展案件来源，强化线索管理，构建侦查一体化机制，形成办案整体合力。

2.不可或缺的专项检察。刑罚变更执行点多线长，加之立法不足、手段有限，刑罚变更执行中难免会积累一些带有严重性、突出性和典型性的问题，需要集中清理、集中打击、集中纠正，即专项检察。它较之日常监督有“集中力量办大事”的优长。专项检察既能体现检察权的性质和特点，又能弥补法律监督手段刚性之不足，它已成为检察工作的新亮点。我们应当以理性的态度，探求专项检察的内外协调机制、成效评估机制、督查机制以及巩固专项检察成果的长效机制，收专项检察与日常监督优势互补之效。

注释：

[1]本文仅指减刑、假释、暂予监外执行（保外就医）过程中的循私舞弊、钱权交易、权益侵害等。为行文简洁，下文也称作减假保。

[2]上述数据来自《二○一三年广东省检察机关监所检察工作总结》。

[3]刑罚执行机关包括监狱、看守所、未管所等，本文仅以监狱为例。

[4]“两高”适用《刑事诉讼法》的司法解释是指：最高人民检察院2012年3月14日颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》），最高人民法院2012年11月5日颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》（以下简称《解释》）。

[5]参见最高人民法院2010年2月8日颁布的《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第43条;2011年11月21日颁布的《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第26条、第25条。

[6]参见《刑事诉讼法》第254条、第256条、第257条。

[7]参见《刑事诉讼法》第255条、第262条。

[8]参见《规则》第646条、第654条。

[9]参见各省法院、检察院、司法厅、公安厅等部门联合制定的关于办理减刑假释案件实施细则，这些实施细则不是正式立法，有些内容甚至与国家法律法规相抵触，却在实践中真正发挥作用。为此，应尽早将它们纳入附法体系加以规范。

[10]参见熊志坚：《完善刑罚执行监督的六点建议》，载《检察日报》2007年3月2日。

[11]2012年11月，最高人民检察院监所检察厅开风气之先，举办了“首届全国监所检察业务竞赛”。