浅析美柬关系的新变化

李益波

无论从何种角度看，柬埔寨都是一个“小国”或者说“弱国”。长期以来，柬埔寨在美国的东南亚外交布局中的地位并不突出。美柬自1950年建交以来，双边关系“两断两和”，麻烦不断。①Kenton J.Clymer，Troubled Relations:The United States and Cambodia Since 1870 ，DeKalb，IL:Northern Illinois University Press，2007;Carlyle A.Thayer，“Cambodia-United States Relations”，in Pou Sothirak，Geoff Wade＆ Mark Hong(eds.)，Cambodia:Progress and Challenges since 1991，Singapore:Institute of Southeast Asian Studies，2012.奥巴马政府上台后，对柬开始有限、试探性地接近，尤其是2012年11月奥巴马总统首次访问柬埔寨后，美国在政治、经济、安全、文化等领域明显加强了对柬埔寨的“全面接触”。美柬关系的新变化必然要对柬埔寨的外交走向乃至中国周边安全环境产生不可忽视的影响。本文试图在梳理美国对柬政策变化及特点的基础上，分析奥巴马政府对柬政策调整的动因、手段及美柬关系发展前景，并探讨美柬关系新变化可能给中国造成的不利影响。

一

2009年7月，美国时任国务卿希拉里出于制衡中国的战略考虑，正式提出“湄公河倡议”，柬埔寨的地缘政治和地缘经济地位开始凸显。但囿于美国尚未从从阿富汗反恐战场抽身以及其战略关注点仍在东北亚，奥巴马政府第一任期的对柬政策主要是“试探性渗透”。2012年11月，获选连任的奥巴马首次访问柬埔寨，美国对柬政策随之进入“全面接触”的新阶段。

第一，政治上，美柬高层接触频繁，以多边推动双边的特征明显。从表1可以看出，从2012年开始美国高官对柬埔寨的访问次数明显增多，级别大大提高，并且访问的成果更具实质性。除了双边访问以外，美国还积极利用东盟地区论坛、东亚峰会、东盟国防部长扩大会议、香格里拉对话、美国-湄公河下游国家部长会议等多边框架加强对柬关系。

第二，经济上，美加大对柬援助力度和提升美柬双边贸易关系。根据美国国会研究服务中心(CRS)的统计，柬埔寨是美国在东南亚的第四大受援国(排在印尼、菲律宾和越南之后)，从2007年到2013年，美国对柬援助金额将近5亿美元。若按人均算，柬埔寨则排在第二位，是美国在东南亚仅次于东帝汶的第二大受援国。①Thomas Lum，“U.S.-Cambodia Relations:Issues for the 113th Congress”，CRS Report for Congress，July 24，2013，p.11，http://fas.org/sgp/crs/row/R43113.pdf.(上网时间2014年5月25日)美国对柬援助项目有:发展援助、经济支持基金、外国军事援助、全球卫生计划、国际军事教育与训练计划以及防扩散反恐扫雷计划等。美国对柬援助有两个特点:一是通过非政府组织加以落实，并附带一定条件;二是援助对象重在基层民众，援助集中在民生领域。这些援助对柬埔寨的经济发展、减贫、防灾、应对流行性疾病问题等工作起到了积极作用。在此期间美柬双边贸易关系也发展很快，美国成为柬最大的贸易出口对象国，柬对美出口额从2009年的19.24亿美元增至2013年的27.72亿美元。②“Trade in Goods with Cambodia”，http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5550.html.(上网时间:2014年8月3日)柬埔寨对美出口产品97%为成衣及纺织品。柬成衣业吸纳了近40万劳动力，每年给柬带来的外贸收入达近30亿美元，接近其GDP总额的近1/5。③“Cambidia”，http://www.ustr.gov/countries-regions/southeast-asia-pacific/Cambodia-.(上网时间:2014年8月3日)2012年8月，美国贸易代表容·柯尔克与柬埔寨商务部长占蒲拉西(Cham Prasidh)会晤，专门讨论签署美柬双边投资协定的可行性。④“U.S.Trade Representative Kirk Reports Regional，Bilateral Progress at ASEAN Meetings in Cambodia”，August 31，2012，http://www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2012/august/ustr-kirk-reports-progress-at-asean.(上网时间:2014年8月1日)

表1 2009-2013年间美国政府高官对柬埔寨的访问

第三，军事安全合作稳步发展。美柬军事安全合作虽然不像美菲、美泰合作那么显眼，但每年都在稳步发展，包括军方高层互访、港口访问、联合演习、军事援助和人员培训，等等。2011年，第一届美柬防务对话在金边举行。迄今，美国海军已派出十余艘军舰对柬港口进行十余次访问。美柬军事演习主要集中在人道主义救援、维和等非传统安全领域，如“吴哥哨兵”(Angkor Sentinel)、“太平洋伙伴”(Pacific Partnership)、“太平洋天使行动”(Operation Pacific Angel)等。近年来美柬双边安全合作也逐步向传统安全领域扩展，但主要是在多边联合军演下展开，如柬埔寨多次派军队参加美国主导的“联合海上战备和训练”多边演习和“金色眼镜蛇”陆上多边演习。美国对柬军事援助通过“对外军事资助”计划(Foreign Military Financing，FMF)实施。美最早于2006年通过该计划向柬埔寨提供了4.9万美元军事援助用于反恐，此后美每年逐步增加援助额，2012年援助额达到600万美元。人员培训是美柬军事合作的一个突出亮点，主要通过美国“国际军事教育和训练计划”(International Military Education and Training，IMET)实施，其目的是“与来自重要合作伙伴国家的高级官员和领导人建立宝贵的关系”。澳大利亚新南威尔士大学东南亚问题专家卡尔·塞耶(Carlyle Thayer)评论道:在过去七年里(2007-2013年)，美国已成为柬埔寨主要的——但不是唯一的——防务合作伙伴。①Carlyle A.Thayer，“The Tug of War Over Cambodia”，February 19，2013，http://news.usni.org/2013/02/19/the-tug-of-war-over-cambodia.(上网时间:2014年7月15日)

第四，更加重视“人权”、“民主”，干预手段更加灵活、隐蔽和务实。推动“民主”和“人权”是美对东南亚外交政策的一条主线，奥巴马政府致力于在东南亚推行“民主转型”和“普世价值”，在缅甸取得的成功进一步增强了其信心。在2013年柬埔寨选举过程中，美国对选举施加的压力和干预处处可见。柬埔寨最主要的反对党“救国党”领导人桑兰西(Sam Rainsy)长期流亡法国。2012年11月，柬埔寨国家选举委员会宣布:即使“救国党”被允许参加2013年全国大选，其领导人桑兰西作为罪犯也不得参选。②Khuon Narim and Den e-Hem Chen，“Sam Rainsy Deleted from Voter List for Election”，The Cambodia Daily，November 5，2012.2013年1月，美国国务院发言人纽兰(Victoria Nuland)回应称:把最大反对党的领袖排除在大选之外会引起人们对柬埔寨整个民主进程合法性的质疑。③Sok Khemara，“US‘Disappointed’in Exclusion of Sam Rainsy from 2013 Election”，VOA Khmer，January 8，2013.在美国等国的压力下，柬埔寨国王特赦了桑兰西。桑兰西于大选开始前10天返回柬埔寨。在选举中，“救国党”一举拿下55个席位(仅次于人民党的68席)。在选举前后，美国资助的柬埔寨非政府组织(NGO)也非常活跃。2013年下半年，“救国党”发起“天天示威”活动，要求首相洪森下台并重新举行选举。2013年11月5日，美国副助理国务卿斯科特·马歇尔访问柬埔寨，并会见了反对党、非政府组织代表，他一方面声称“来到柬埔寨不是试图强加任何方案”解决柬政治僵局，另一方面又表示“美国肯定支持推动柬埔寨民主进程的任何努力”。④Kong Sothanarith，Heng Reaksmey，“Senior US Diplomat Urges‘Cambodian Solution’To Political Impasse”，VOA Khmer，November 5，2013，http://www.voacambodia.com/content/senior-us-diplomat-urges-cambodia-solution-to-political-impasse/1783478.(上网时间:2013年7月4日)马歇尔前脚刚走，柬埔寨的抗议游行示威活动就骤然高涨，直到2014年1月洪森政府采取强制手段才得以平息。此外，美国还用利用免除外债、中止援助等手段迫使柬埔寨在人权问题上做出妥协，一些得到美国资助的媒体和基金会也通过各种渠道影响柬埔寨青年的价值观选择、参与培训反对派人士等。

第五，重视公共外交和人文交流，争取柬埔寨民众的好感。2010年9月美国向柬埔寨派遣49名和平队志愿者，这是美国海外和平队中规模最大的一支。据美国驻柬大使馆的资料显示，从2006年至2012年9月，共有285名和平队志愿者被派驻到柬埔寨15个省份。⑤“Sixth Group of Peace Corps Volunteers Take Oath”，September 6，2012，http://cambodia.usembassy.gov/090612_pr.html.(上网时间:2014年7月6日)美国还通过“国际访问领导者项目”(IVLP)、“富布赖特”计划、“东南亚青年领袖倡议”(Young Southeast Asian Leaders Initiative，简称YSEALI)，邀请柬具有领袖潜质的人士、知识分子和优秀青年等访问美国或接受培训，深入了解美国文化与社会制度，培养一批“知美派”或“亲美派”。无论是培养潜在领袖人物还是重视公共外交，其目的都是“小心翼翼地与目前被认为有影响力且未来影响力可能会增强的人士建立关系”。①Sebastian Strangio，“Obama Visits China-Tilting Cambodia”，Yale Globe Online，December 7，2012.http://yaleglobal.yale.edu/content/obama-visits-china-tilting-cambodia.(上网时间:2014年6月15日)在“美湄合作”中，美国把工作重心放在改善民众民生、提高医疗水平、应对气候挑战等“小微”项目上，这看起来虽然不很起眼，但做得很扎实。为了笼络人心，美国已主动向柬埔寨归还了近30件走私文物。2013年8月15日，美国驻柬埔寨大使威廉·托德(William E.Todd)表示，美国将继续向柬埔寨提供文化和人力资源培训等领域的支持，美国的支持将面向全柬公民，不会有民族和宗教歧视。据统计，柬埔寨留美学生人数增加很快，2012-2013学年同比增长了18%，赴柬埔寨留学的美国学生也增加了11%。②“Number of Cambodian Students in the United States at an All-Time High”，November 27，2012，http://cambodia.usembassy.gov/112713_pr.html.(上网时间:2014年7月12日)美国的这些措施似乎收到了不错的成效。2012年5月，盖洛普公司开展的一项“你是否赞同美国发挥领导作用”的民意调查显示，柬埔寨有62%的受访者表示支持，仅8%的受访者反对，支持率在东南亚国家中排名第二。③“The U.S.-Global Leadership Project”，Gallup，March 2013，http://www.gallup.com/poll/161309/global-leadership-project.aspx.(上网时间:2014年7月12日)

二

美国国会研究服务中心2013年公布的一份报告指出，美国在柬埔寨王国的利益包括社会经济政治发展、贸易与投资、地区安全、公民社会建设及人权保护。④Thomas Lum，“U.S.-Cambodia Relations:Issues for the 113th Congress”，July 24，2013.可见，美国“全面接触”柬埔寨，是出于战略、政治、经济、安全等多方面的考虑。

具体而论，美“全面接触”柬埔寨战略上的动因有三。其一，柬埔寨是美国实施亚太“再平衡”战略的重要组成部分。在1975-2008年的大多数时间里，美国在“善意忽视”的政策指导下对整个东南亚并不重视，对柬埔寨更是以打压为主。在奥巴马第一任期，东南亚成了美国实践“巧实力”外交理念的重要舞台。自希拉里提出“重返亚太”以来，东南亚在美亚太战略中的战略地位明显上升。2013年6月，美负责亚太事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔(Daniel Russel)提出亚太“再再平衡”战略(rebalance within rebalance)，表示东北亚固然重要，但东南亚和太平洋地区值得美国加大接触和介入力度。⑤“美高官提亚太“再再平衡”欲更加重视东南亚”，2013年6月21日，http://www.chinanews.com/gj/2013/06-21/4955034.shtml.(上网时间:2014年6月1日)美国驻柬埔寨大使威廉·E·托德在《柬埔寨先驱报》发文称:“奥巴马政府的亚洲‘再平衡’政策意味着对东南亚发展援助的新承诺，这也包含柬埔寨。”⑥William E.Todd，“Cambodia’s Role in the U.S.Rebalance to Asia”，The Cambodia Herald，May 19，2013，http://www.thecambodiaherald.com/opinion/detail/3?token=YmE5ZGU1YWJiMDI2MT QxOTI5ZmRmZDliNTFmMGRj#sthash.IlKOidWd.dpuf.(上网时间:2014年6月5日)2013年7月22日，美国国际战略研究中心一份报告提出，如果说美国推行的亚太“再平衡”战略在西太平洋方向侧重于使用硬实力，如扩大军事基地、部署新式武器、强化军事同盟等，那么在中国的西部和西南部侧翼则可侧重于使用软实力或巧实力，如可侧重于使用经济援助、医疗援助、公共外交、文化外交等手段。⑦“A Greater Mekong Health Security Partnership”，CSIS Report，July 22，2013，http://csis.org/publication/greater-mekonghealth-security-partnership.(上网时间:2013年7月1日)这一提法与丹尼尔·拉塞尔主张的“战略多元化”一致。美国在湄公河下游地区积极推行的“美湄合作”就是基于这一思路。

其二，美企图利用柬增强其在中南半岛及东南亚的影响力。东盟在美“再平衡”战略中起着重要作用，而“东盟方式”决定该组织每个成员国都有同等的投票权。美认为要赢得在东南亚的外交“象棋比赛”(chess game)，就要努力争取东南亚每一个国家，因而美不但要加强与相对富裕国家如印尼、新加坡和马来西亚的关系，也要谋求发展与穷国缅甸、柬埔寨的关系。美国帮助柬埔寨实现稳定与发展，一方面有助于将其“援助外交”转化为对柬埔寨实实在在的政治影响力，并扩大美在中南半岛的力量存在;另一方面也有助于缩减东盟穷国与富裕国家的发展差距，从而有利于东盟的团结与稳定。美国许多学者认为，“一个强大、一体化的东盟是美国巩固在东南亚利益的必要条件”。⑧Phuong Nguyen，“Washington Needs a New Approach to the Lower Mekong— ‘the Next South China Sea’”，CSIS，April 17，2014，http://csis.org/publication/washington-needs-new-approach-lower-mekong-next-south-china-sea.(上网时间:2013年7月1日)因此，柬埔寨是美国“重返东南亚”整体政策的重要一环。另外，冷战时期柬埔寨的政治变动及外交走向都会牵动泰国、越南、中国、美国、日本乃至前苏联等多方势力的大博弈，柬埔寨就是整个中南半岛的重要“战略节点”，牵一发而动全身，美国的战略设计者不可能忽视这段历史。

其三，美企图通过“全面接触”柬埔寨平衡或消解中国在柬埔寨不断扩大的影响力。美国对中国在柬埔寨的战略优势十分担忧，一些美国学者甚至用“北京-金边轴心”、“北京的卡萨布兰卡”、“附庸国”(client)、“卫星国”(satellite)、“傀儡”(puppet)、“掩护性候选人”(stalking horse)、“事实上的代理人”等负面概念来形容中柬关系。①相关评论可参考:Rick Wallace and Michael Sainsbury，“Between a Rock and a Reef”，The Australian，September 24，2012;“All Cambodia’s-and China’s-Fault”，Manila Times，July 19，2012;“Booming South East Asia in a Quandary over US-China Rivalry”，Reuters，July 9，2012;“Losing the Limelight”，Economist，July 17，2012;John D.Ciorciar，i“China and Cambodia:Patron and Client?”IPC Working Paper Series，No.121，June 14，2013，p.5.毫无疑问，美国不希望柬埔寨完全倒向中国。2010年11月，希拉里在访问金边时公开表示:“你们不要过于依赖任何一个国家。”②John Pomfre，t“Clinton Urges Cambodia To Strike a Balance with China”，Washington Post，November 1，2010.美国亚洲问题专家托马斯·鲁姆(Thomas Lum)也指出:“随着中国在柬埔寨和下湄公河三角洲经济和政治影响力的增强，奥巴马政府试图加强与柬埔寨和该地区其他国家的联系。”③Thomas Lum，“U.S.-Cambodia Relations:Issues for the 113th Congress”，July 24，2013，p.1.简言之，美国重视柬埔寨是为了防止中国对柬影响力提升太快，尤其是不希望柬在南海问题上支持中国的主张而导致东盟分裂。

在具体实施过程中，美“全面接触”柬埔寨政策政治上表现为积极推动柬埔寨“民主转型”。在奥巴马第一任期，美国非常重视东南亚各国的民主政治进程，针对不同的国家奖惩分明、有打有拉，比如通过大量的军事、经济援助来支持印尼巩固民主政权、发展经济，使之成为穆斯林国家里成功实现“民主化”的典范;通过高层接触和多边施压促成缅甸政府的“民主”转型。进入第二任期，奥巴马在“民主输出”方面比过去四年更加积极，新任国务卿克里与新任国家安全顾问苏珊·赖斯(Susan Elizabeth Rice)都是坚定的民主论者。柬埔寨已是“民主”国家，只是威权政治仍在发挥重要作用。美国要改革这种“民主”模式，使之从内容到形式都与西式“民主”相符，实现所谓的“真民主”(true democracy)。④Ronald Bruce St John，“Democracy in Cambodia-One Decade，US$5 Billion Later:What Went Wrong?”，International and Strategic Affairs，Vol.27，No.3，2005，pp.422-423.美国学者也认为，柬埔寨的民主发展符合美国的国家利益，并将是美柬关系长期稳定的基石。⑤Walter Lohman and Olivia Enos，“Promoting True Democratic Transition in Cambodia”，Heritage，No.2898，March 31，2014.此外，美国强调在柬推行“真民主”的背后还有其他战略考量:其一，“民主外交”可能是制衡中国在柬影响力的唯一有效手段，这一招在缅甸已部分奏效;其二，可以对越南、老挝形成“和平演变”的新压力。越、老、柬三国已成为美国在东南亚推广“普世价值”的重点目标。

安全上，美对柬“全面接触”政策表现为积极提升美柬军事安全合作。美这样做有两层考虑。一是推动美柬在非传统安全领域的合作。“9·11”之后，美国担心柬埔寨成为“回教祈祷团”的新据点，积极扩大对柬埔寨的反恐援助，尤其是帮助柬埔寨加强反恐特种部队的建设。⑥Carlyle A.Thayer，“US Rapprochement with Laos and Cambodia”，Contemporary Southeast Asia，Vol.33，No.3，2010，p.451.柬埔寨是联合国维和部队的主要兵源国之一，积极参加了所有与维护和平有关的国际合作。美国在“全球和平行动倡议”(GPOI)下，出资建立了“柬埔寨维和训练中心”和“扫雷中心”。柬埔寨自然灾害频发、小武器走私、毒品及偷渡问题严重、海岸管理松懈，美国希望通过其先进的军事技术来推动柬埔寨军队现代化和专业化转型，以共同应对这些非传统安全挑战。二是提防并牵制中柬军事关系的发展。早在2004年11月，美国国防部发表《亚洲能源未来》报告，声称中国正在采取一种“珍珠链”式的战略，积极在东南亚地区扩大海上影响力。美国近来刻意突出与柬埔寨的军事关系，无疑带有防范中国的意图。

经济上，美对柬“全面接触”政策表现为重视发展与柬埔寨的经济合作。美这样做既有开拓柬埔寨市场和资源的现实考虑，也有增强美国软实力和政治影响力的长远考虑。一方面，柬埔寨人口众多，并且拥有丰富的自然资源，近年来柬埔寨的经济表现可圈可点，展现出进一步发展的巨大潜力。2010年9月，美国副助理国务卿约瑟夫·云(Joseph Yun)在听证上表示:过去十年柬埔寨在全世界发展速度最快的国家中排名第七。①Joseph Yun，“Cambodia＇s Small Debt:When Will the U.S.Forgive?”Statement before the Subcommittee on Asia，the Pacific，and the Global Environment House Foreign Affairs Committee，September 30，2010，http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2010/09/148427.htm.(上网时间:2014年6月26日)据报道，已有一些美国石油巨头正积极参与柬埔寨的天然气开发。另一方面，美国注重将发展援助作为公共外交的手段之一，力求通过“经济增长伙伴合作关系”、“平等未来伙伴关系”以及各类附加条件的援助，帮助柬埔寨改善经济发展基础设施，降低贫困率和失业率，应对资源环境保护、青少年教育、性别平等、公共卫生等方面的挑战，以实现柬“强劲发展、公平发展、精明发展和公正发展”，并达成美公共外交的目的。

综上所述，美国重新重视柬埔寨是其推行亚太“再平衡”战略的一环，其首要目的是“平衡中国在柬埔寨的优势”，其次是加强公共外交以推动柬埔寨“民主转型”，至于经济利益则排在末位。这一排序也决定了美国对柬外交的政策偏好和行为特点:多管齐下，战略考虑优先。例如，2010年4月，美国为惩罚柬埔寨向中国遣返20名“东突”恐怖份子，中断了原定的美柬军事合作计划，但随着同年10月希拉里访柬，美柬双边军事安全合作又全面恢复。在2014年1月柬埔寨洪森政府采取严厉措施平息骚乱后，美国国务院发言人哈夫(Marie Harf)表示:“我们谴责以暴力为手段达成政治目的，敦促各方最大限度的克制。”②“US Urges‘Restraint’in Cambodia after Violence”，AFP，January 4，2014，http://news.asiaone.com/news/asia/us-urges-restraint-cambodia-after-violence.(上网时间:2014年7月3日)但美国并没有对柬采取进一步的惩罚措施。由此可见，美国的“人权外交”是因人因事而异的，对柬埔寨显得更有耐心、更谨慎，不愿因纠结于“人权”问题阻碍美柬在其他领域的合作，更不愿因此而“把柬埔寨推向中国”。

三

美国希望能在柬埔寨复制“缅甸模式”——有学者指出缅甸的“民主”转型是奥巴马第一任期的重大外交成果之一③Murray Hiebert，“U.S.Interests in Myanmar Require Looking beyond the 2015 Elections”，CSIS，June 13，2014，http://csis.org/publication/us-interests-myanmar-require-looking-beyond-2015-elections.(上网时间:2014年7月13日)——美国通过支持缅反对派和僧侣学生等民主力量、拉拢吴登盛等改革派，辅之以经济拉拢和许诺，成功推动缅甸政改，并以此来削弱中国在缅甸的影响力。但这一模式能否在柬埔寨取得成功，还是未定之数。

美柬关系发展面临以下制约因素。从柬埔寨方面看，它一方面希望利用美国的援助、市场和技术交流来加速本国经济发展和军事现代化，从而得到民众的支持以增强政权合法性;另一方面又担心美国以“民主”、“人权”为手段干涉本国内政，制造政治精英与普通民众的隔阂，最终破坏国内稳定。柬埔寨对中国的“依赖”和“长期友好”也制约其对美政策的选择，担心美国“过于专注于军事合作”会刺激中国。柬埔寨人民对美国的历史情绪也不容忽视。英国拉夫堡大学柬埔寨问题专家戴维·罗伯茨(David Roberts)这样形容道:美国干涉(柬内政)的遗产是用鲜血和苦难写就的。④David Roberts，“US Intervention in Cambodia from Bombs to Ballots”， Covert Action Quarterly， Fall 1997， http://www.thirdworldtraveler.com/US_ThirdWorld/US_Cambodia.html.(上网时间:2014年7月13日)此外，越南在柬埔寨的政治、经济及安全事务上拥有广泛的影响力，越并将柬视为其传统势力范围，甚至比中国更不希望美国在柬扩大影响。⑤Hassan A Kasem，“Vietnam’s Hidden Hand in Cambodia’s Impasses”，Asia Times，October 9，2013，http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/SEA-02-091013.html.(上网时间:2014年9月28日)由于担心美国“和平演变”，越南已把“反和平演变”提升到国家战略的第二位。在2013年底、2014年初的柬埔寨政局动荡之际，越南给予了洪森政府以实质性的支持。⑥在2013年柬埔寨大选中，近60万越裔柬埔寨人大都支持洪森。2013年12月23日，洪森出访越南，回国之后就针对国内的反政府骚乱采取了强制措施。在此过程中，来自越南的支持无疑发挥了重要作用。

从美国方面看，其国内对发展美柬关系也有争议:国防部等侧重战略利益，为了遏制中国可以不计较柬所谓“民主”、“人权”问题，并热切推动美柬军事合作;国会等则要在“民主”、“人权”问题上加大对洪森政权的施压力度，以压促变。美国国会两院的一些议员和人权组织抨击奥巴马贸然访柬、批评2013年柬埔寨大选。例如2014年1月，美国众议院外交委员会主席爱德华·罗伊斯(Edward R.Royce)宣称，越南、泰国和柬埔寨的“民主”形势非常令人不安。①“US Criticises SE Asia on Rights”，The Bangkok Post，January 10，2014，http://www.bangkokpost.com/news/world/419849/uslawmakers-criticise-vietnam-cambodia-myanmar.(上网时间:2014年7月15日)美国国际战略研究中心的詹妮弗·陈评论指出:美国对“人权”和“民主”治理的关注阻碍了美柬关系的成熟。②Jennifer Chen，“US-China-Cambodia Relations:The Trilateral Balance”，East Asia Forum，October 2，2010，http://www.eastasiaforum.org/2010/10/02/us-china-cambodia-relations-the-trilateral-balance/.(上网时间:2014年7月13日)此外，美国正面临着经济与地缘的双重“拮据”，这意味着美在湄公河区域落实“再再平衡”战略有“力不从心”之感。美国受制于财力紧张和其他战略性事务的牵制，无法全力投入东南亚，奥巴马缺席2013年东亚峰会就是明证。

美柬关系在过去60多年矛盾不断，奥巴马政府从战略利益的务实立场出发重新重视柬埔寨在“再平衡”战略中的地位和作用，对柬在各个方面进行拉拢与渗透。可以判断，未来一段时期，美国与柬埔寨的合作还会继续发展，但由于上述因素制约，美柬关系近期不会出现突破性进展。

美国清楚自身的实力限制，它将着力在以下三个方面继续对柬做工作:一是发挥其市场优势，针对那些达不到TPP门槛的小而穷的国家(如柬埔寨)，以签订双边贸易协定或投资协定为诱饵，增强美国的经济影响力;二是继续重视公共外交，以教育、文化、医疗、救灾援助等为手段，积量变成质变，增强美国的政治影响力;三是重视“青年下一代”。奥巴马在2014年4月访问马来西亚时正式启动“东南亚青年领袖倡议”，其用意十分清楚:国与国之间的关系，不单由政府间的关系来界定，也包括人民之间的关系，尤其是年轻人，他们在当权者离开政坛之后将决定未来。柬埔寨的人口结构正属于“非常年轻的国家”之列，其35岁以下的人口占总人口的65%，美因而对拉拢柬“青年下一代”情有独钟。

不容忽视的是，美国的“民主化”战略可能给柬埔寨内政带来新的变数，并且会产生“外溢”效应，从而间接影响地区稳定。毫无疑问，美国仍会抓住一切机会推动柬埔寨“民主”转型，美国国际战略研究中心有关专家公开宣称:即使洪森还能赢得几轮选举，但执政党终将要面对要求更多“民主”、平等、透明的年轻人。美国要重视这股力量，通过人文交流以达到实现“人权”的长期目标。③Murray Hiebert and Phuong Nguyen，“Crakdown in Cambodia:What Options for the United States”，CSIS，January 9，2014.根据相关资料显示，目前柬埔寨国内的土地问题、贫富差距、青年失业问题都很突出，贸然出现“民主”转型必将带来政治动荡甚至内部冲突，一旦柬局势失控形成“外溢”，出现所谓的“印度支那之春”，那么越南、老挝乃至整个中南半岛都会受到影响，这无疑不利于中国周边环境的稳定。

另外，柬埔寨对华政策在保持既有延续性的同时，也可能会随形势变化出现一些变化和调整:一方面，柬将继续实行“对华有限结盟”(limited alignment)政策，④John D.Ciorciari，The Limits of Alignment?Southeast Asia and the Great Powers since 1975，Washington，D.C.:Georgetown University Press，2010.另一方面柬也视美国或日本为潜在的对冲力量(hedge power)，以争取外交灵活性和实现利益最大化。如柬埔寨皇家研究院国际关系所(IRIC)副所长索杜(Suodu)就提出:所有大国都是柬埔寨的朋友。柬埔寨必须有一个政策，即互利政策，不能紧抱中国而放弃东盟，因为我们是东盟成员国;也不能紧抱中国而抛弃欧洲、美国;亦不能紧抱美国而抛弃中国。我们要观察外交政治，也就是要灵活。⑤“柬埔寨反对党承诺对中国采取友好政策”，凤凰网，2013年7月 26日，http://news.ifeng.com/world/detail_2013_07/26/27920502_0.shtml.(上网时间:2014年7月20日)

美国加强与柬埔寨的关系，尚不至于影响整个中国“软腹部”的安全与稳定，但“风起于青萍之末”，中国应时刻关注该地区风向的变化并做好应对准备。目前柬埔寨在政治、经济发展中面临许多问题，可谓正处于“十字路口”。作为柬埔寨的“好朋友、好邻居、好伙伴”，中国应该利用自身的实质影响力，发挥积极的引领、示范作用，帮助柬走向持续稳定与发展;同时，中国要高度关注柬乃至中南半岛“青年膨胀”(youth bulge)现象，做好青年人的工作，争取“下一代人”仍能对华保持长期友谊。