公共图书馆免费开放经费保障机制研究

王 鹏

（铁岭市图书馆，辽宁 铁岭 112000）

文化部、财政部联合下发的《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》（以下简称《意见》）明确要求，全国所有公共图书馆、文化馆（站）实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。公共图书馆是公益性文化机构，经费投入是保障公共图书馆免费开放服务的基础条件。只有建立完善的经费保障机制，公共图书馆的免费服务才能真正实现。

1 我国公共图书馆经费投入现状

在国家加强公共文化服务体系建设的大背景下，各级政府加大了对公共图书馆的经费投入，我国公共图书馆事业稳步发展。根据文化部最新统计数据，2012年，全国共有县级以上独立建制的公共图书馆3 076个；各级财政对公共图书馆财政拨款总数达93.49亿元，其中购书专项经费14.78亿元。《中国图书馆事业发展报告2012》显示，“县县有图书馆”的目标基本实现，总分馆、流动图书馆、图书馆联盟等多种图书馆服务体系建设模式日趋成熟，图书馆新馆建设持续升温。但在我国图书馆事业繁荣发展的背后，经费投入不足仍然是影响我国图书馆发展的最大瓶颈，尤其在免费开放时期，随着图书馆办公经费、资源更新及设备维护经费、职工劳动报酬等事业运行经费大幅度增长，经费问题尤为突出。

1.1 我国公共图书馆经费整体不足

笔者根据《中国文化文物统计年鉴（2012）》的统计数据，对我国公共图书馆经费投入情况进行分析（详见表1）。由表1可知，我国公共图书馆财政拨款不能满足图书馆的支出，2008～2010年，每年图书馆经费缺口达40 000多万元。2011年免费开放后，国家增加了图书馆的经费投入，但资金缺口仍有20 482万元。从图书馆财政拨款占财政收入的比重来看，2008～2011年，全国公共图书馆财政拨款占全国财政收入的比重很低，最高为0.080%，最低为0.070%。这与发达国家相比，差距较大。据美国博物馆和图书馆服务协会2009年发布的最新年度报告《公共图书馆调查：2007财年》的数据显示，2007年美国共有9 214个公共图书馆（系统），总运作收入为110亿美元，占美国全年财政收入的0.39%。

表1 2008～2011年我国公共图书馆财政拨款与支出情况比较表

1.2 公共图书馆经费投入的地域不平衡

我国公共图书馆财政拨款存在较大的地域差异，从全国来看，2011年公共图书馆财政拨款总额为756 357万元，上海、广东、浙江、江苏、北京地区的公共图书馆财政拨款总额就达到了 268 222万元，占全国公共图书馆财政拨款总额的35.46%，而西藏、青海、海南、宁夏、贵州5省的公共图书馆财政拨款共计26 613万元，仅占全国公共图书馆财政拨款总数的3.52%。2011年，广东省的公共图书馆财政拨款75 460万元，是西藏地区1 322万元财政拨款的 44.84倍（如表2）。从人均购书费情况来看，2011年全国人均购书费0.917元，上海、北京、天津的人均购书费均超过 2元，上海达到7.653元，而河南、河北、安徽、湖南、江西等省份的人均购书费从0.197元到0.309元不等，远低于平均标准。上海人均购书费是河南的 38.85倍（如表 3）。

表2、表3反映出经济发达地区的公共图书馆经费充裕，而经济落后地区的公共图书馆经费匮乏。可以看出，经济发展水平严重影响图书馆的经费投入。

表2 2011年各地区公共图书馆财政拨款情况（单位：万元）

表3 2011年各地区公共图书馆人均购书费（单位：元）

1.3 基层图书馆经费严重不足

基层图书馆如县（区）级图书馆是图书馆服务体系建设的重要组成部分，是基层群众获取知识的渠道之一。据统计，2011年我国县级图书馆的总量占到全国各级公共图书馆总量的87.06%，而县级图书馆该年的购书费只占到全国公共图书馆购书费的27.62%。2011年，全国县级公共图书馆平均每馆购书费为13.38万元，低于42.18万元全国平均值。有22个省份的县级公共图书馆平均购书费低于13.38万元。从表4可看出，上海、北京等省（市）的县级公共图书馆购书经费较多，而青海、黑龙江、河北、甘肃、河南 5个省份的县级公共图书馆每馆的购书费不足4万元。可见，基层图书馆的经费投入远落后于省、市级公共图书馆的经费投入，且地域差别明显。

表4 2011年县级图书馆每馆平均购书费（单位：万元）

表5 2011年各地公共图书馆购书费比重（%）

1.4 公共图书馆经费支出结构不合理

公共图书馆的经费支出主要包括购书费、人员工资、设备设施运营费三部分，其中购书费和人员工资是图书馆经费支出的主体。根据《中国文化文物统计年鉴（2012）》的统计，2011年我国公共图书馆总支出776 839万元，其中工资福利支出2 568 735万元，占总支出的33.07%；新增藏量购置费123 540万元，占总支出的15.90%，两者合计占总支出的48.97%。由此可见，新增藏量购置费偏低。从地区看，经济较发达省份的公共图书馆购书费支出占总支出的比重比较高，而中西部地区的省份购书费支出占总支出的比重比较低，如青海、湖北、宁夏、内蒙古、山西等省份的购书费比重均在 10% 以下（如表 5）。

2 公共图书馆经费不足原因剖析

2.1 经济发展水平的制约

经济是社会发展的基础，更是公共文化事业发展的基础。公共图书馆是公益性社会文化服务单位，免费为读者提供文献信息服务，其资金来源主要靠财政拨款。公共图书馆基础设施建设、文献资源建设、馆员队伍培养、服务设施建设等，需要大量的财力投入，需要一定的经济基础作为支撑。公共图书馆发展规模、水平和速度，在很大程度上取决于经济发展水平。从上述的分析结果中也可看出，经济发展水平高的地区，公共图书馆经费投入力度较大，而经济落后地区，公共图书馆经费投入偏少。

2.2 缺乏相应的法律保障

虽然各地区制定了地方性的图书馆法律法规，但由于没有国家层面的图书馆法，缺乏对各级政府足够的外部强制力，也不利于社会对图书馆的援助。一些地方公共政策的执行落实力度不够，在公共财政支出中，仍然会侧重于经济发展领域，对公共图书馆经费投入随意性较大，导致经费投入总体不足。特别是基层政府承担了主要公共服务的支出责任，在财政不足的情况下，只能优先发展亟须的公共产品和服务供给，如教育、医疗等，而文化服务则受到忽略。

2.3 缺乏科学规划和运作管理

科学的运作机制可以节省经费，以达到资金效益最大化。在有限的经费中，如何把钱花在刀刃上，需要科学规划和运作管理。公共图书馆服务作为一种公共服务，需要以最小的公共财政支出实现最大的服务效益。通过业务合作，图书馆可以提高运作效率、减少运行支出，节省购书经费。由于我国图书馆管理体制的制约，不同系统之间的图书馆难以实现资源合作与共享，从而造成资源重复建设和运行成本的增加。

3 完善我国公共图书馆经费保障机制的措施

3.1 建立公共图书馆经费投入的法律保障机制

建立公共图书馆法，以立法形式保障我国公共图书馆经费投入，从根本上解决我国公共图书馆经费投入不足。许多国家都制定了有关图书馆法，如英国《公共图书馆与博物馆法》明确指出“地方政府应通过税收支持公共图书馆的建设，并由地方政府管理和维持运作”；日本颁布了《国立国会图书馆法》《图书馆法》《学校图书馆法》三部法律，对各类型图书馆经费投入主体进行了规定，日本《国立国会图书馆法》第12章26条规定国立国会图书馆的经费主要来自于国家预算。由于没有建立起公共图书馆财政投入的法律保障机制，没有相应的法律制度的制约，各级政府对公共图书馆投入存在认识不到位的问题，在财力紧张的情况下，减少了对公共图书馆的经费投入。因此，我国应尽快建立公共图书馆法，明确规定公共图书馆财政投入的增幅不得低于经常性财政收入的增长以及各级政府对公共图书馆的支出占财政收入的比例。经济落后的地区，中央政府可通过专项资金进行补助，以保证全国公共图书馆基本服务的均等性。目前，文化部已将公共图书馆法送审稿报送国务院审议，相信以法律来保障公共图书馆经费投入的时代为期不远。

3.2 建立多途径的资金筹措机制

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”这为公共图书馆建立多途径的资金筹措机制提供了政策支持。在美国，图书馆经费除由政府投入外，还有各种社会基金、个人捐赠等多种筹措渠道。因此，公共图书馆管理者应建立畅通的沟通交流渠道，广泛宣传图书馆，吸引社会力量参与图书馆的建设。一是争取企业的赞助和合作。在企业创新发展的过程中，信息是进行创新的基础。企业尤其是高新企业在产品的设计、开发、研制及投放市场等各个环节，均需要各种信息的支持。图书馆是信息的集散中心，与企业合作开展信息服务，为企业员工提供继续教育和培训的机会，为企业的知识发现与应用、科学决策与可持续发展提供信息与智力支撑，让企业从图书馆中获取其所需的各种信息，帮助企业提高经济效益，从而吸引企业积极地和图书馆进行合作，在图书馆建立企业信息中心或赞助图书馆。如东莞市图书馆麻涌分馆与东莞马士基集装箱工业有限公司共建流动服务站，不仅有效地解决了一些企业员工看书难的困难，而且提高了麻涌图书馆图书的流通量和使用率，同时也节省企业文化建设的投入。二是鼓励社会组织和个人的捐赠。加强宣传，提高人们对公共图书馆免费开放意义的认识，积极引导和鼓励社会各界对公共图书馆进行捐赠和投入。个人向图书馆捐书，丰富图书馆的馆藏，在一定程度上看节省了图书馆的馆藏购置费。四川省南充市图书馆接受了80多位作家、作者的捐赠图书，通化市老作家金乃祥向通化市图书馆捐赠了其个人收藏的6 000余册图书，这些平凡的举动，对图书馆来说，意义非凡。

3.3 建立基于图书馆联盟的资源共享机制

单个图书馆因文献资源有限，难以满足读者的需求。构建图书馆联盟，实行文献联合采购，降低文献购置成本，开展联合编目，使数目数据实现共享，开展联合参考咨询，提高服务能力，成为新时期图书馆摆脱资金短缺、资源贫乏的困境，主动迎接挑战的策略。图书馆联盟是以资源的有效保障为基础，以满足读者对文献需求最大化为目的，以节约文献采购与获取成本为宗旨的图书馆之间的合作体，加入图书馆联盟的成员馆可以降低各自的运行成本，提高资源和服务的收益成果。如由吉林省图书馆和吉林地区高校、科研院所图书馆组成的吉林省图书馆联盟，在资源建设、馆际互借、联合参考咨询、成员馆之间通阅、联合采购等方面进行合作，不但促进了文化、教育、科研系统之间的合作与交流，而且有效地节省了各成员馆的文献购置经费。

[1]关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放工作的意见[EB/OL].[2013-11-18].http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm.

[2]中华人民共和国文化部.中国文化文物统计年鉴（2012）[M].北京:国家图书馆出版社,2012.

[3]安艳梅.公共图书馆免费开放经费的多元化保障机制研究[J].图书馆理论与实践,2013(3):10-12.

[4]葛霞.中日图书馆经费投入的法律保障比较[J].图书馆论坛,2011(2):138-140.

[5]牛红艳.社会力量参与公共图书馆建设探讨[J].图书情报工作,2012(9):75-78.