规范林业行政处罚行为之我见

◆撰文/施路怡

规范林业行政处罚行为之我见

◆撰文/施路怡

林业是经济社会可持续发展的重要基础，是生态文明建设的根本和关键。习近平总书记在关于生态文明建设的一系列重要讲话中提出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。这是建设美丽浙江的基本遵循，也是“依法治林”的指导方针。规范林业行政处罚行为是各级林业主管部门的一项重要职责，也是实现“绿水青山就是金山银山”的重要保障。近年来，全省上下积极贯彻落实林业管理的相关政策、措施，取得了较大的成果。但在基层林业行政执法人员行使林业行政处罚权的过程中，还存在处罚不当、监管不到位、违背处罚规定等问题。作为一名基层林业工作者，笔者结合个人工作实际，通过剖析当前林业行政执法人员在实施林业行政处罚行为的过程中存在的一些问题及产生问题的主要原因，提出相应对策，供有关部门参考。

造成林业行政处罚不当的主要原因

在有关部门行使林业行政处罚权的过程中，造成权力不当行使的既有体制限制因素，也有人为造成因素，总的来说有以下4种原因。

法律不健全。我国经济社会的不断发展，推动着林业事业更好更快发展，一些法律、法规已不适应当前林业工作发展的需要。如《森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》于2001年颁布，至今已有13年，其间未作过任何修订。其中有一条规定为“被盗伐、滥伐林木的价值，有国家规定价格的，按国家规定价格计算；没有国家规定价格的，按主管部门规定的价格计算……实际销售价格低于市场价格，又没有国家或者主管部门规定价格的，按市场价格计算，不能按低价销赃的价格计算”，但在林木价格划定方面，并没有相应的规章制度给出划定的界限，导致处罚难以到位。

职责不清晰。目前林业行政执法人员在执法过程中，监督管理职能和执法职能没有完全分开，在实施林业行政处罚行为的过程中未实行“查、审、定”三分离制度，行政执法监督体系尚不规范，因此，不同程度地产生了执法机构重权轻责、权责脱节、职能交叉、机构臃肿及有的执法人员执法不到位、滥用职权、包庇纵容等现象。

规定不明确。自由裁量权的细化规定存在着“人为空间”，比如在几种可能的处罚方式中，林业行政执法人员可以选择较轻的处罚方式，或在规定的处罚范围内选择较轻的处罚。由于涉案林农大多是社会基层群体，年收入较低，经济困难，收缴其罚款难度大，执法人员为提高结案率，往往对其予以从轻处罚。

认识不到位。一些林业行政执法人员自我要求不严，原则性不强，作风不硬朗。有的林业行政执法人员与当事人是熟人，因此抱有“凡事留一线，日后好相见”的想法，对其予以从轻处罚，甚至不处罚；还有一些林业行政执法人员对部分当事人及其亲属的送礼、说情等行为不正面拒绝，甚至有极个别的行政执法人员向当事人“吃拿卡要”，主观上犯了极为严重的错误。

规范林业行政处罚行为的对策

规范行使林业行政处罚权是依法行政的客观需要，也是衡量执法人员执法水平和能力的基本要求，对树立林业系统良好形象、维护林农合法权益具有重要意义。根据林业行政执法工作特性，结合造成林业行政处罚不当的主要原因，笔者提出以下4条规范林业行政处罚行为的对策。

健全执法体系，紧握执法规范这个“方向盘”。首先，要完善规章制度。良好的规章制度是行政执法的方向指引，是预防行政执法风险的一剂良药，也是规范行政执法人员各项执法行为的“紧箍咒”。有关部门应定期组织调研活动，广泛听取各方意见，认真总结，不断制定和完善符合当地林业行政执法工作实际需求的规章制度，并及时上报上级林业主管部门，做到行政执法有章可循，促使林业行政处罚制度科学发展。其次，要做到收缴分离。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离，除按规定当场收缴罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当场收缴罚款的执法人员必须“带证上岗”，并向当事人出具有关部门统一制发的罚款收据。第三，要注重办案质量。林业行政执法人员必须严格遵循《林业行政处罚案件文书制作管理规定》，以事实为依据，有法必依、违法必究，确保在执法过程中严格执法、公正执法、依法执法、文明执法。

拓宽监督渠道，紧盯“阳光制约”这串“红绿灯”。应充分利用群众监督、司法监督、林业行政主管部门监督，从“内部监督”与“层级监督”入手，畅通监督渠道，使权力在阳光下运行。一是做好事前监督。要层层签订行政执法责任书，严格审查各级林业部门的行政执法委托书与授权书，做到不越权执法、错位执法；要求各执法人员在执法过程中“带证上岗”，建立行为规范、程序严密、高效廉洁的权力运行机制，做到“关口前移”，防患于未然。二是强化事中监督。成立内部案件审核小组，让未参与案件办理的各级行政执法人员也加入到案件评定与讨论研究中来，提高案件公开化、透明化程度；成立监察督导组，定期开展全面稽查和不定期的重点抽查工作，加强对基层林业站所、木材检查站及森林公安执法人员的监督检查，着力解决不作为、乱作为等问题；对重大、疑难案件，需经执法合议小组讨论后再实施处罚，合议组难以拿出确切意见时，报同级政府法制部门或上级林业行政主管部门研究决定。三是落实事后监督。纪检监察机关要建立跟踪检查和办案遵纪守法情况反馈制度；上级林业行政主管部门和司法部门要定期对已结案件的当事人进行回访，对已办结案件进行检查评审，对行政处罚行为进行全面监督检查，做到“事事有回音、件件有着落”；要建立林业行政处罚案卷抽查制度，每年抽查次数不少于一次，随机抽查数量不少于10本，并结合案卷抽查情况，及时对行政执法情况进行分析，提出改进意见。

规范自由裁量，把好政策界限这根“导向阀”。必须认真细化自由裁量权，用自由裁量权进一步规范行政处罚行为，在严格的定性、定量导向下，使行政处罚行为不再“自由”。一是靠紧掐源头规范。林业行政主管部门应根据法律、法规的变化或执法工作的实际情况，及时补充、修订或完善本辖区内的行政处罚裁量权实施标准，按规定公布并备案，确保林业行政执法者公平、公正地行使林业行政处罚自由裁量权，并将其纳入行政执法责任制评议考核。二是靠严管过程规范。在林业行政执法过程中，必须要有两名或两名以上的行政执法人员同意，才可作出处罚决定；通过严密、刚性的程序，推行行政听证制度，以程序规范保证权力运行规范。三是靠加强技术规范。依托现代信息技术，通过建立电子监察系统，对执法过程中的调查、处罚、收费等自由裁量事项进行全面的跟踪、监督，加强对行政自由裁量权的监控。

加强思想教育，守住廉洁自律这条“安全线”。习近平总书记在讲话中指出，共产党人没有理想信念或理想信念不坚定，精神上就会缺钙，他号召全体党员干部“补足理想信念之钙”。对此，林业行政执法人员要解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，树立良好的理想信念，从思想上、认识上、行动上不想腐、不愿腐、不能腐，守住廉洁自律这条“安全线”。一是加强意识形态教育。行政执法人员应摒除“法律万能论”的思想，从加强自身内在素质出发，主观上形成自觉守法、用法、懂法的良好习惯，使“法制”与“德治”相结合，让社会形成一股正气，汇聚起推动林业行政执法工作的“正能量”。二是加强公权力教育。行政执法人员要对一切腐蚀诱惑保持高度警惕，慎独、慎行、慎微，摆正公私关系，秉公使用权力，严格执行廉洁自律各项规定，任何时候都不搞特殊化。三是加强法治教育。林业行政执法干部要学会运用“法治思维”和“法治方式”，提高创新发展、化解矛盾、维护稳定的能力，秉持“职权法定”原则，依法办事，不碰法律“红线”，不越法律“底线”，做深入推进法治建设的坚定践行者。

行政处罚行为是一把“双刃剑”，应用得当能规范林业大环境，促进生态文明建设，树立林业行政执法人员公正廉洁的社会形象，反之则会影响林业系统的公信力和林业行政执法力度。因此，林业行政执法人员要正确认识当下实施林业行政处罚行为过程中存在的问题，掌握解决问题的对策，实事求是，严格、公正执法，营造林业系统良好的法制环境。