后土地财政时代我国省域地方政府性债务风险评价

朱新现

〔福建师范大学 经济学院，福建 福州350108〕

一、引言

审计署公布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，我国地方政府性债务达17．9万亿元，地方政府债务资金多用于基础设施和公益项目，这类项目虽然提高了居民的生活水平，但由于收益并不显著而加大了地方政府债务风险。此外，债务增长过快、地方和行业分布不均、过度依赖土地出让金和违规操作等进一步加剧地方政府债务风险。2014年，房地产行业发展遭遇瓶颈，楼市低迷，从土地财政角度来看，房地产行业不景气的直接后果是土地出让金的下滑和相关税收收入的下降，从而加剧了地方政府性债务风险。因此，对地方政府性债务风险进行评价，无论对于风险的预警还是风险的防范都有现实意义。

本文以2012年全国30 个省市数据为基础，从3 个方面共13 个指标构建我国省域地方政府性债务风险评价体系，运用主成分分析法对数据进行处理，对数据结果进行分析，并在此基础上，提出相关的政策建议。

二、文献回顾

土地财政是把双刃剑，在早期以其对经济发展、城市建设具有强有力的推动作用而备受推崇。从土地财政与经济增长的实证分析来看:杜雪君、黄忠华等认为，固定资产投资与经济增长之间存在相互反馈的作用机理。［1］辛波、于淑利认为，在既定的条件下，土地财政对经济增长具有较大的影响，土地性财政收入每变动1 个单位，GDP 将变动8．147 个单位。［2］张昕从土地出让金与城市经济增长的作用方面入手，实证结果显示土地出让金增长率每提高1个百分点，会拉动经济增长率提高大约0．145 个百分点，不过他同样提出依赖土地出让金的城市化与经济增长是不可持续的。［3］

进入后土地财政时代以来，土地财政对经济增长的作用逐渐下降，土地财政的负面影响在楼市低迷、房地产行业不景气时便开始凸显，诸多学者意识到地方政府大规模的债务存量将是我国城镇化推进过程中一个不容忽视的风险隐患。李昊、迟国泰等针对我国地方政府债务风险提出，要加强财政风险预警的基本理论研究，构建运用非线性方法的动态预警机制。［4］龚强、王俊从财政分权视角下对我国地方政府性债务进行了评述，认为在构建债务风险指标体系时要充分考虑我国经济处于转型期这一时代背景，加强地方政府融资平台的可持续性、债务积累对微观实体行为的影响和各地区债务良性发展等方面的研究。［5］

本文采用主成分分析法，主要是考虑到地方政府性债务中相关联的变量，如财政收入、税收收入、土地出让金收入等存在很强的相关性，而主成分分析法的优势在于将这些相关性强的变量转化为彼此相互独立的主成分，进而通过各主成分的权重来体现贡献率。本文着力构建我国省域地方政府性债务风险评价体系，以期对我国各省市债务风险有一个整体的认识。

三、主成分分析模型

1．指标体系的构建

本文采用主成分分析法，对我国30 个省市的地方政府性债务进行分析，根据综合性和针对性，同时兼顾数据的可获得性原则，从地方政府偿债能力、财政实力和负债需求3 个方面，选择13 个要素指标构建我国省域地方政府债务风险评价体系。(见表1)

表1 地方政府债务风险评级指标体系

2．数据来源

本文采用SPSS17．0 进行数据处理，数据来源主要是《中国统计年鉴2013》、全国各省市的2013年统计年鉴或统计公报、2014年初审计署公布的《全国政府性债务审计结果》，以及地方财政研究网站(www．dfczyj．com)相关内容。

3．实证分析

(1)数据相关检验

在进行实证分析之前，先对所有的变量进行KMO 检验和巴特利球度检验［6］，以验证变量的相关性。KMO 检验是通过比较各个变量之间的简单相关系数与偏相关系数的大小来判断相关性，KMO 接近1 时代表偏相关系数远小于简单相关系数，一般认为KMO ＞0．9 非常适合因子分析，0．8 ＜KMO ＜0．9 为适合，本文KMO 为0．89，说明比较适合因子分析。巴特利球形检验用于验证各变量是否独立，本文巴特利球形检验统计量为562．016，相应概率sig 为0．000，因此可以认为相关系数矩阵与单位矩阵有显著差异，综上说明原有变量适合进行因子分析。(见表2)

表2 KMO 和Bartlett 检验

(2)主成分提取与命名

依照主成分因子个数提取的原则，特征值是体现因子影响大小的指标，选择特征值大于1 的前m个主成分，如表3 所示，提取两个主成分，特征值分别是10．351 和1．103，这两个主成分方差占原有变量方差的88．106%，基本反映了指标中绝大多数的信息。(见表3)

观察初始因子载荷矩阵(见表4):第一主成分F1在GDP、公共财政支出与收入、财政总收入、土地出让金收入、税收收入、地方政府债务总额、金融机构贷款与存款余额、居民储蓄总额、固定资产投资与房地产投资等指标上占有较大的载荷，这些指标主要体现地方政府债务不断膨胀的内在因素，土地出让金收入是地方政府债务不断扩大的直接原因，财政收入、税收收入在地方政府债务膨胀中起到加剧作用，因此，可命名为内在需求因子。第二主成分F2在国内生产总值增长率方面占有较大的载荷，体现了地方政府债务不断膨胀的外在因素，省域范围内，国内生产总值连续保持较高的增长率，经济持续的快速发展是地方政府敢于进行债务筹资的外在动力，因此，可以命名为外在需求因子。根据上述分析，可以看出F1的方差贡献率为79．624%，能够解释原有变量的信息较多，说明内在需求因子是地方政府债务总额不断扩大的最重要因素，也是加剧债务风险的最重要因素，F2的方差贡献率为8．8482%，说明经济保持高速的增长，是地方政府债务可持续性的保障。

表3 方差分解主成分提取分析表

表4 初始因子载荷矩阵

(3)因子得分

通过对表3 的主成分的特征值与表4 的载荷矩阵各个指标所对应的系数进行处理，可以得到两个主成分的表达式:

主成分F1的表达式:

F1=0．298X1－0．15X2+0．303X3+0．289X4+0．272X5+0．268X6+0．282X7+0．301X8+0．295X9+0．287X10+0．30X11+0．244X12+0．279X13

主成分F2的表达式:

F2=0．097X1+0．720X2－0．056X3+0．224X4－0．01X5+ 0．101X6+ 0．233X7－ 0．114X8－ 0．206X9－0．282X10－0．116X11+0．413X12+0．166X13

以每个主成分所对应的特征值占总特征值的比例，即各个主成分的贡献率为权重，计算出综合得分模型:

F=0．9035F1+0．0965F2

最终F 的总得分表达式:

F =0．279X1－0．066X2+0．269X3+0．284X4+0．245X5+0．252X6+0．277X7+0．261X8+0．247X9+0．232X10+0．26X11+0．26X12+0．268X13

F 的得分越高，代表该省市的地方政府债务风险越大，各因子得分、综合得分的排名如表5 所示，从30 个省市中选取了债务风险排在前15 名的单列出来，此外，根据《“十二五”中期中国省域经济综合竞争力发展报告》［7］，将省域债务风险前15 的省市的经济综合竞争力排名同时列在表5 中，对比发现省域债务风险与省域经济综合竞争力排名并不是完全一致。

表5 部分省份得分以及排名表

表6 土地出让金与其他变量的相关系数

四、结果分析与展望

1．结果分析

(1)内在需求因子F1分析:F1得分前三名是江苏、广东和浙江，其经济总量也是位居全国前列，如2012年江苏、广东和山东的GDP 分别是:54058 亿元、57067 亿元和34606 亿元，同时江苏和广东在省域经济综合竞争能力方面分别是全国第1 和第2，浙江排在第5 位。由此可见，省域债务风险与其固有的经济实力之间存在相互反馈作用机制。拥有较强的经济实力、每年可观的财政收入和税收收入是具有偿债能力的表现，也是能够大范围、大额举债的前提;同时，加大在固定资产投资、房地产开发投资方面的投入，对促进当地的经济发展也有着较强的推动作用。出现这种现象的原因在于，土地财政在地方政府谋求经济发展的过程中扮演着重要角色，如表6 所示，土地出让金收入与GDP、财政收入、税收收入、固定资产投资、居民储蓄总额等多项指标存在很强的相关性，部分指标甚至相关系数在0．9 附近，表明土地出让金收入在地方政府财政收支两端占据着重要作用，而在后土地财政时代，也意味着更大的债务风险。综上，F1因子得分排序表明债务风险与经济实力本身存在正相关的关系。

(2)外在需求因子F2分析:F2得分前三名是广东、北京和上海，从原始数据上看，三地2012年的经济增长率分别为:8．2%、7．7%和7．8%，相比较全国其他省市，经济增长率处于末端，不过在省域经济综合能力方面，三地分别排在第2、第3 和第4 位，可见，在发展的初期阶段可利用举债推动经济增长，而在中后期要维持一个城市的健康发展，必须至少找到一个稳定的经济增长支撑点，尤其是在积累大量的债务余额后，地方政府保持债务可持续性的一个前提是经济增长的持续性必须得到保障。在后土地财政时代，土地财政对经济的推动作用日益下降，寻找新的强有力而且稳定的经济增长支撑点是当务之急。缺乏高速的经济增长，一旦债务的扩张速度超过可支配的财政收入增长速度，化解地方政府债务风险必然存在更大困难。综上，F2因子得分排序表明债务风险与经济增长速度之间存在负相关的关系。

(3)综合得分F 分析:综合F 得分前三名是广东、江苏、山东，相比较省域经济综合竞争力排名，广东和江苏在经济综合力排名与债务风险排名是一致的，均是前两名，而山东经济综合竞争力排在第6，其债务风险排在第3。观察山东省的原始数据:在GDP 方面，山东仅次于广东和江苏，2012年GDP 总额为50013 亿元，增长率为9．8%，相比江苏10．1%和广东8．2%，经济增长率不是山东债务风险排名靠前的主要因素。对比其他数据可以发现，虽然三地的GDP 总量差距并不明显，但是在财政收入方面山东仅是另外两省的2/3 左右;税收收入是另外两省的3/5 左右;金融机构存款余额山东是广东的1/2左右，是江苏的7/10 左右;固定资产投资与江苏持平，是广东的1．5 倍;房地产投资方面差距不明显。由以上数据可以发现，山东省在收入方面远远低于同层次经济实力的其他省域，而在支出方面却不输给其他省域，甚至超过同层次省份，显然在收支方面的不平衡是山东省债务风险排在全国前列的主要原因。

对比其他省份，比如四川、湖南、陕西等，这些省份与山东省具有一个共同的特征，即省域债务风险评价排名与省域经济综合竞争力排名不相符合，原因在于:一方面，这些省份多处于经济高速增长阶段，四川12．6%、湖南11．3%、陕西12．9%的年经济增长率，远高于我国经济增长平均水平，但基础设施薄弱，城镇化过程中需要进行大量的配套设施建设，限于财权与事权的不匹配的制约，资金不足，债务增加。以湖北省为例，2012年固定资产投资新增资金来源上看:预算来源占4．8%，贷款来源占11．9%，自筹资金和其他方式来源占82．6%，不足1%的外资来源。自筹资金和其他方式来源是地方政府开展固定资产投资最主要的资金来源，而借助地方政府融资平台则是地方政府开展债务融资的主要手段。另一方面，这类省份在税收收入方面明显不足，在后土地财政时代，对于投资驱动型省份仅靠土地出让金收入来支撑经济发展显然是难以持续的。综上，F 得分排序表明脱离经济基础的过快经济增长是不可靠的，是存在隐患的。

2．不足与展望

地方政府债务问题是一个连续的动态过程，在数据方面如果能够对2008年至2013年这6年省级面板数据进行整理，分别做出我国省域地方政府性债务风险排名，结合时间序列进行研究，会更有对比性，也更加直观可信。此外，在衡量地方政府债务总量时，忽略了融资租赁、垫资施工和BT(建设—移交)这类新兴举债方式所造成的债务余额影响，因此低估了地方政府性债务风险。地方政府债务风险问题仅仅用文中所列出的13 项指标因素是无法完全解释的，它不同于一般企业的债务问题，考虑到我国现状，中央对地方的转移支付力度、税收返还力度等都直接影响着地方政府财政的收支和债务规模，因此对地方政府债务的研究要不断修正。

五、建议

通过评价与比较，发现我国省域地方政府性债务风险存在明显地区差异，相比较南北差异，东西差异更加明显，排名前15 的省份中超过半数是东部沿海省份和少量的中部省份，而西部省份排名相对落后。

1．适当的债务风险并非完全不可取

从表5 可以发现，地方政府债务风险与经济综合竞争力排名不一致的省份，均是投资驱动型经济发展模式，这些省份依靠大量的固定资产投资来推动省域经济增长，从资金的用途上看，多用于城市基础设施建设，如城市公共交通、卫生医疗、社区服务等。显然这类投入带来的经济效益是相对不高的，不过对于满足人民群众工作和生活的需要，提高居民的生活幸福指数具有良好的促进作用，因此在可承受的范围内，适当的债务风险并非是完全不可取的。尤其对于中西部省份来说，地方政府财政收入能力有限，进行债务融资来促进经济增长是有现实依据的。因此，可推行省域范围的区域合作，采取共同发行债券的方法，一方面通过区域协作，降低债券的发行难度，从而解决欠发达地区融资难的问题;另一方面将债务融资推向阳光，合规合法的债务融资也会降低地方政府债务风险水平。

2．地方政府债务风险防范的建议

(1)控制债务内在需求与外在需求并举。由F1得分排序与F2得分排序可以看出，拥有较强的经济实力是持续举债的潜在动力，高速的经济增长率是举债的外在动力。根据F1(内在需求因子)的分析结果，管控地方政府债务风险需要做到:第一，寻求新的经济增长点，摆脱对土地财政的依赖;第二，有预算有约束地进行举债，将债务规模控制在合理范围内;第三，征收房产税、物业税，提高地方政府税收收入;第四，盘活资本市场，有效利用大存量的居民储蓄;第五，合理规划，谨慎开展大型固定资产投资项目。根据F2(外在需求因子)的分析结果，管控地方政府债务风险需要确保地方经济持续有力发展，这是地方政府债务持续性的前提。

(2)全盘考虑、统筹安排。根据银监会的披露，地方政府融资平台贷款风险排在银行业三大风险的首位，管控地方政府债务问题，是中央和地方政府未来相当长时间内的一项重要任务，需要做到全盘考虑，统筹安排。第一，建立适合地方政府债务风险预警的新机制;第二，加强信息披露，推进地方政府债务融资阳光化;第三，加强对地方政府融资平台的管理与监控，推行地方政府融资平台退出机制;第四，改变政绩考核机制，强调对举债行为的负责，避免一届政府举债、后续政府还债的局面出现。

［1］杜雪君．中国土地财政与经济增长—基于省级面板数据的分析［J］．财贸经济．2009(1):60－64．

［2］辛波，于淑利．对土地财政与地方经济增长相关性的探讨［J］．当代财经．2010(1):43－47．

［3］张昕．土地出让金与城市经济增长关系实证研究［J］．城市问题．2011(11):16－21．

［4］李昊，迟国泰．我国地方政府债务风险及其预警:问题及对策［J］．经济经纬．2010(2):126－129．

［5］龚强，王俊．财政分权视角下的地方政府债务研究:一个综述［J］．经济研究．2011(7):144－156．

［6］薛微．基于SPSS 的数据分析［M］．北京:中国人民大学出版社，2011．

［7］李建平，李闽榕，等．“十二五”中期中国省域经济综合竞争力发展报告［M］．北京:社会科学文献出版社，2014．