中部地区新型农村社区建设探讨——以河南省为例

王 筝

〔河南牧业经济学院 工程管理系，河南 郑州450045〕

一、新型农村社区建设命题的提出

1．新型农村社区释义

社区是一个历史概念，简言之就是社会的一个区域。1887年德国社会学家斐迪南·滕尼斯首次提出了“社区”一词。我国传统的农村社区是在一种自然状态下，由于长期共同生活而形成的具有共同文化理念的共同体。随着社会的发展，这种传统的社区在不断地发生变化。我国20 世纪50年代进行的农村社会主义改造，便是对传统农村社区大规模加以改造和重新规划的过程。按照现在的观点，社区是社会生活的基本组织单位，是以共同居住的地域为基础，具有共同的社会联系和价值认同的社会生活共同体，是一种地方性社会。

按照滕尼斯的观点，传统社区形成的人际关系是人类原始和永恒的营养液，这种人际关系以亲情、邻里情和伙伴情为代表。传统农村社区的人际关系具有熟悉、同情、信任、相互依赖和社会黏着的属性，而现代城市社区的人际关系则具有陌生、反感、不信任、相互独立等属性。［1］新型农村社区介于传统农村社区和现代城市社区之间，是指具有一定血缘、地缘关系的农村人口，为了一个或多个共同关心的诉求，在空间上聚集形成的社会生活共同体。新型农村社区具有以下特征:

一是开放性。新型农村社区虽然在某种程度上照顾了传统村庄固有的血缘、地缘关系，但其发展又突破了传统村庄的边界，是多个自然村庄重新组合形成的一个共同体，因而不再像传统村庄社区那样封闭，是一个开放程度较高的社会系统。

二是功能多样化。新型农村社区不仅能够改善农村居民生活环境和生活条件，也可以满足他们在就业、社会保障、公共服务和文化方面的多种需要，因而具有多种社会功能。

三是建设主体多元化。新型农村社区的建设主体既有血缘、地缘为主的村庄成员或者家族成员，还有政府、村民自治组织、企业以及社会团体等，这与传统村庄社区的单一建设主体形成明显差别。

四是社区共同价值精神重构。新型农村社区、尤其是通过合村并点形成的“中心村”，打破了原先以血缘关系自然形成的村落组织，需要重新构筑社区居民的价值理念，强调归属感、认同感，强调村民之间的精神文化纽带。因此，新型农村社区建设必须突出人的因素、文化的因素。

2．我国提出建设新型农村社区的社会背景

2002年党的“十六大”提出了建设具有中国特色城镇化的思想，2007年党的“十七大”进一步对中国特色城镇化的内容进行了诠释。我国之所以提出实施新型城镇化发展战略，其基本指导思想是破解长期存在的城乡二元结构，有效地解决“三农”问题，提高农村居民的物质文化生活水平，进而推动国民经济的持续增长。根据国家统计局公布的统计公报，我国城乡居民的收入比逐步拉大，已从2000年的2．79∶1 逐步扩大到2013年的3．03∶1，河南省的这一比例也由2000年的2．4∶1 扩大到2013年的2．64∶1。中国城乡的分离和差异扩大已经成为影响我国全局发展和实现社会和谐的核心问题，正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨所说:“21 世纪将会有两件大事影响世界，一个是美国高科技产业的发展，另一个就是中国的城镇化，因为中国城镇化的速度和规模是史无前例的”。

中国新型城镇化应该走一条什么样的发展道路，国内学者经过长期的研究，结合各个经济区域不同经济发展水平，提出我国的城镇化道路可以选择四种发展模式:一是以建设大城市和都市圈为主的发展模式;二是以建设小城市和小城镇为主的发展模式;三是以建设中等城市为主的发展模式;四是大中小城市(城镇)相结合的发展模式。其中，第四种观点最具有代表性。这种观点认为城镇体系永远是由大中小各级城市(镇)组成的，各级城市都有其自身的客观发展规律，鉴于我国人口基数大、城乡差别大等现实考虑，应该选择大中小城市相结合的发展道路。［2］［3］

就我国中部地区的多数省份而言，由于城镇化率长期低于东部地区乃至全国平均水平，农村人口基数大，不能简单地仿效珠三角、长三角、京津冀三大经济圈的做法，而是要根据所在地区自然地理位置、经济发展水平和城镇的规模结构来制定合理的城镇化发展战略，规划和实施自身的城镇化发展道路。［4］也就是说，我国中部地区不可能走西方发达国家城市化的路子，把广大的农民都转移到城市，应该把小城镇和新型农村社区建设作为新型城镇化的突破口，实现就地城镇化。例如，由于历史的原因，河南省的城镇化水平一直低于全国平均水平10 个百分点左右，2013年全国城镇化率为53．7%，而河南省仅仅达到43．8%。河南省作为一个农业大省，是我国主要的粮食主产区，按照中央的要求，在城镇化的进程中必须走出一条不以牺牲粮食生产和农业为代价的新型城镇化发展道路。因此，2011年河南省九次党代会提出河南新型城镇化之路应该是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，大中小城市、小城镇和新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

按照河南省社科院张占仓等人的观点，把新型农村社区建设作为新型城镇化的突破口可以有效地解决新型城镇化进程中的空间制约问题。［5］新型农村社区通过合村并点、拆旧建新，可以节约、置换出大量土地，不仅能够确保建设用地占补平衡、耕地面积稳中有增，而且能够推进农业发展方式由家庭分散经营向规模化、现代化、集约化经营转变，从而提高单位土地面积产出水平，提升粮食综合生产能力，在构建国家粮食安全保障体系中发挥更大作用。同时，节约的土地也可以用来进行招商引资，建设产业集聚区，实现农民就业方式的转变。河南省舞钢市作为一个县级市，拥有190 个自然村，整个农村建设用地7．11 万亩，规划整合为17 个中心社区后，户均占地由1．11 亩下降为0．5 亩，整个社区全部建成只占用3．53 万亩土地，可以节约3．58 万亩建设用地。［6］

二、中部地区新型农村社区建设应当注意的问题

1．建设规划先行

新型农村社区作为现代城镇结构体系的有机组成部分，其空间布局应该遵循城镇布局的发展规律。新乡市作为河南省2006年确定的城乡一体化试点城市和2010年确定的统筹城乡发展试验区，结合本地实际，在河南省确定的五级城镇体系的基础上，编制了中原城市群新乡都市区规划，把市域城镇体系空间布局规划为市域中心城市—县域中心城市—特色镇—新型农村社区四级，积极推进土地利用、城乡发展、产业集聚区和新型农村社区规划的“四规合一”，优化空间发展布局、产业发展布局和新型农村社区建设布局。［7］在新型农村社区的建设过程中，新乡市将农民建房纳入城镇体系进行规划引导，参照城镇社区建设标准，将全市3571 个行政村规划整合为1050 个新型农村社区，坚持“政府引导、规划先行、就业为本、群众自愿、因地制宜、量力而行”的原则，分类指导，先易后难，分批推进，先行启动县城规划区、重点镇、干线公路两侧、产业集聚区周边条件较好的369 个新型农村社区建设。

因此，制定宏观的新型农村社区空间布局发展规划，使新型农村社区建设具有较强的空间布局合理性，防止主观随意性，避免空间布局不合理为日后发展带来的空间结构调整难度和损失，是新型农村社区建设中必须首先解决的问题。

2．顺从农民意愿

从河南各地区的实践来看，农民的内在需求是推动新型农村社区建设的基本动力。实现城乡一体化不可能一蹴而就，在这个过程中，农民是最大的受益者，更是直接的参与者，应当充分尊重农民的意愿，决不能搞政府主导式的行政强迫命令。新乡市通过示范带动、政策倾斜、舆论宣传等手段来激发群众中蕴涵的积极性，从规划编制、户型选择、建设模式到成本核算等，全程落实“四议两公开”工作法，发挥群众的主体作用，不搞强迫命令。同时，建立公开、透明、公正和规范的多元拆迁补偿与土地收益分配机制，充分调动各级政府、村集体组织、企业、农民参与新型农村社区建设的积极性。只有构建更加合理、更加规范的土地收益分配机制，才能避免政府、村级组织、企业与农民之间可能出现的利益纠纷，进而提高农民参与新型农村社区建设的积极性。

3．提供必要的政策支持

新型农村社区建设是一个系统工程，需要政府提供一系列的政策支持。首先是土地利用政策。在推进新型农村社区建设过程中，河南省各地相继出台了城乡建设用地增减挂钩政策，在保证占补平衡的前提下，通过土地的节约集约利用，为工业化和农业规模化经营提供空间支持。然而，社区建设会出现新占用土地情况，农村居民点从建新到拆旧复垦实现节约土地的目标需要一个过程。根据新乡市的测算，全市年均新型农村社区建设总用地需求在2万亩以上，除了使用原有村庄就地改造的社区外，新增建设用地需求在8000 亩左右，而年周转指标仅有2100 亩，远远不能满足建设用地需要。需要在确保耕地占补平衡、质量不降的前提下，适当调整土地政策，延长土地指标周转时间，增加周转指标。其次是社区建设金融支持政策。2006年，河南省确定了新乡、济源、舞钢等6 个城市为城乡一体化试点城市。据试点城市测算，每个新型农村社区仅基础设施和公共服务设施建设平均投入将近1000 万元(按每个社区6000 人规模，人均1600 元左右)，单靠地方财力难以完全解决。为此，需要通过整合涉农资金项目、建立集体建设用地指标有偿使用制度、吸收社会资本参与等手段来支持新型农村社区建设。第三是改革农村产权制度。2009年，我国开始实行农村产权确权登记制度。新型农村社区建设的基础设施投入主要靠各级政府的财政支持，但农民个人的建房资金主要还是由家庭承担，为此必须进行农村产权制度改革，为农民承包地、乡村企业用地、宅基地、房屋等开展确权、登记和颁证，并建立市、县两级农村农用地、集体建设用地产权交易市场，引入农业担保、投资和保险机制，使农民成为市场主体，平等地参与生产要素的自由流动，这是发挥市场机制，推进新型农村社区建设的重要保证。第四是改革户籍制度。入住新型农村社区的居民，愿意成为城镇户口的，应该纳入城镇居民体系，可以按照城市居民在养老、医疗、社保、教育等方面的标准配置资源，实现公共服务的均等化，进而破解城乡二元结构。

4．努力实现农民就地就业

新型城镇化的基本目的是实现农民生产、生活方式的转变，实质上也就是实现农民就业方式的转变，这一切都离不开现代工业和现代高效农业的发展。为了破解这一难题，河南省各地在新型城镇化的实施过程中提出了“以中心城市为主体，以产业集聚区和新型农村社区为载体”的发展思路，通过大力发展二、三产业，引导企业吸纳安置当地农民转移就业。同时，在进行农村产权确权的基础上，建立土地流转市场，促进农业的集约化经营。因此，科学规划建设产业集聚区、规划农民创业园、发展现代高效农业、促进土地规模经营是解决农民就地就业的基本途径。例如，新乡市在新型城镇化的实施过程中，规划建设了27 个产业集聚区，辐射了全市半数以上的乡镇和1/3 以上的行政村，可以安排50 万农民就近实现就业。

5．创新社区管理方式

社区是现代社会的有机组成部分。我国传统的基层垂直管理架构是县—乡(镇)—村管理模式，新型农村社区建设打破了传统的村级管理方式，需要按照社区管理的理念创新社区管理方式。新型城镇化的基本目的之一是实现城乡一体化，实现城乡居民公共服务的均等化，让住在农村社区的居民也可以享受到与城市社区居民一样的公共服务。为了实现这一目标，一些地方探索在新型农村社区成立管理委员会，统筹社区居民的养老、医疗、教育、文化、社区服务等管理活动，行驶政府基层组织的管理职能。同时，新型社区管理机构的成立，也可以按照我国现行法律法规的规定，通过选举产生其自治性组织，构筑具有本社区特征的共同精神文化，调和邻里矛盾，解决邻里纠纷，为创建社会主义和谐社会做出贡献。

三、引入现代物业管理提升新型农村社区居民生活水平

1．我国现代物业管理是城镇化的产物

中国物业管理已经走过了三十年的发展历程，它是伴随着我国城镇化进程和房地产业的快速发展而成长起来的。中国物业管理协会2013年发布的《物业管理行业发展报告》显示，截至2012年底，我国物业管理行业年营业收入已超过3000 亿元，拥有专业物业服务企业7．1 万家，从业人员达610 万人以上，管理的房屋总面积达145．3 亿平方米，对提高我国城市管理水平、改善人居和工作环境、增加就业、扩大消费、促进经济增长发挥了重要作用。同时，物业管理涉及的领域也在逐步扩大，除传统的住宅物业外，物业管理已开始向办公物业、商业经营性物业、企事业单位、车站、码头、医院、城市公用事业渗透。在住宅物业领域，全国物业管理的覆盖率已达50%以上，北京、上海、深圳等大城市的覆盖率已达90%以上。

2．引入现代物业管理有利于提升农村社区居民的生活水平

(1)实现新型城镇化的建设目标需要现代物业管理。中国新型城镇化建设的目标是破解我国长期存在的城乡“二元结构”，解决“三农”问题，促进农业、农村和农民的发展。如果城镇化的结果不能促进三农发展，甚至损害农民利益，那么城镇化的目的和后果都是值得考虑的。新型城镇化与传统城镇化的区别就在于新型城镇化过程中农村居民的空间转移不是第一位的，而经济生活的改善，生活质量的提高才是第一位的。进入城镇和新型农村社区的居民肯定渴望享受到与城市居民一样的生活环境，如果没有现代物业管理的实施，社区长期处于一种无人管理的状态，时间不长一些新建社区就会出现“远看像城市，近看像农村”的状况，从而背离新型城镇化建设的初衷。

(2)提升新型农村社区居民生活水平离不开现代物业管理。党的十八大提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，在新型农村社区的建设过程中，公用设施、养老、医疗、教育、文化等项目的建设显然离不开政府作用的发挥，但商业设施建设、社区居民居住环境的改善则应当通过引入社会化、专业化的物业管理去实现，这样才能使进入社区的居民能够享受到与城市居民一样的生活服务。

河南省济源市2006年被确定为全省城乡一体化试点城市，在新型城镇化建设过程中，该市因地制宜，按照城中村改造型、迁户并村型、城镇集中型和村企联建型等几种模式，规划建设了42 个新型农村社区。每个社区由政府投入资金建设道路、给排水、卫生室、文化健身广场、幼儿园和学校等公共服务设施，同时引入城市专业物业公司进驻，开办连锁商业网点，使社区居民享受到了与市区居民一样的公共服务和生活服务。［8］

(3)新型农村社区实施物业管理需要注意的问题。新型农村社区建设的基础是农民转移就业安置和农村家庭收入水平的提高，毕竟物业管理是一种有偿性的公共服务，社区居民在享受服务的同时必然要付出一定的代价，物业公司也是一个经营型企业，如果没有利润企业很难有进入农村社区的意愿，即使已经进入也很难长期生存下去。解决问题的途径是创新新型农村社区物业管理模式:一是社区物业管理不必采用城市社区的总包模式，可以采用专项分包模式，重点解决治安、保洁和绿化三大问题;二是针对社区没有建立住宅专项维修资金的特点，可以通过集体财产的经营性收入解决共用设施的日常维修和更新改造费用;三是对自建房屋可以由社区居民自我承担房屋的维修责任和费用;四是专业公司可以通过吸收社区居民参与专项服务以降低人工成本。

［1］王筝．物业管理概论［M］．大连:东北财经大学出版社，2010．

［2］杨重光．新型城镇化是必由之路［J］．中国城市经济，2009(11):38－43．

［3］邓大松，黄清峰，孟颖颖．反思与阐释:中国城市化道路选择问题探析［J］．理论月刊，2014(1):5－8．

［4］宋亚平．警惕城镇化的四个歧途［N］．南方周末，2014－4－10(31)．

［5］张占仓．河南省新型城镇化战略实施中需要破解的难题及对策［J］．河南科学，2012(6):777－782．

［6］高永华．新型农村社区建设意义重大［EB/OL］http://www．ha．xinhuanet．com/zfwq/2013－ 09/27/c _117533265．htm．

［7］新乡市统筹城乡发展推进新农村建设综述［EB/OL］http://www．henan．gov．cn/zwgk/system/2010/04/27/010191234．shtml．

［8］史颂光．新型城镇化 扮靓新济源［N］．河南日报，2012－10－16(11)．